社会建设与法制创新
随着我国经济社会的不断发展，中国特色社会主义事业的总体布局更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。社会建设被摆在更加突出的位置。笔者认为，“四位一体”中的“社会
党的十七大报告指明了社会建设的主要任务和基本内容，包括：（1）优先发展教育，建设人力资源强国；（2）实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；（3）深化收入分配制度改革，增强城乡居民收入；（4）加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；（5）建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；（6）完善社会管理，维护社会安定团结。笔者认为，加强社会建设，从法治上讲，应该贯彻以人为本的精神，完善社会立法，明确政府和社会在社会建设中的责任，核心是确立公民的社会权利。通过保障公民的社会权利，使发展成果由人民共享的目标得到法律的明确保障，这也是加强社会建设的根本宗旨所在。
社会法在社会建设中的地位和作用
十届全国人大法律委员会将“社会法”解释为，“规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类，所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。”因此，社会建设各项任务和目标的实现离不开社会法的发展和繁荣。作为新兴的法律部门，社会法的概念和范围还存在争议，但社会法是推进教育、就业、社会保障、医疗卫生、城乡居民收入各项事业发展，保障公民的生存和发展，促进社会公平正义的重要法律部门。例如在德国，作为社会法主体的《社会法典》的功能在于：“保证人们享有具有人格尊严的生活、为发展个性（特别是年轻人）创造平等的前提条件；保护家庭并促进和谐；保护择业自由和获取劳动保障；克服偶然性生活困难。”因此，社会法是克服市场失灵、保护全体公民尤其是社会困难群体利益、贯彻落实科学发展观、促进社会和谐的重要制度保障。
从权利的角度看，社会法是保障公民的经济、社会、文化权利，明确政府在社会建设中提供公共服务责任的重要制度保障。传统的法律部门，例如民商法和经济法主要调整一国的经济活动，规范公民和企业在经济活动中的权利义务，侧重于保护公民的民事权利；宪法和行政法主要规范国家的政治活动，规范公权力的运行，保护公民的政治权利。传统的法律部门对社会领域和社会建设的关注是远远不够的。作为与经济建设相并列的社会建设需要法律的推进和保障，公民政治权利和民事权利之外的权利（可以称之为“社会权利”）也需要新的法律部门的推进和保障。只有通过社会法的完善，才能实现“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标；使接受教育、劳动报酬、医疗保障、养老保障、最低生活保障、住房保障真正成为公民法律上的权利，并清楚地界定国家和政府提供这些公共产品的义务和责任及其范围。
社会建设与社会法的制度完善
改革开放以来，经济立法始终是国家立法工作的重点，而社会立法则处于相对滞后状态。据统计，截至上世纪末，改革开放20年来，全国人大常委会总计立法341件，其中经济立法107件，占36.5%；社会立法16件，仅占4.7%。造成经济立法与社会立法“一手硬、一手软”的原因在于：第一，在以经济建设为中心和“加强经济立法”的指导思想下，存在重经济发展、轻社会建设的立法观念。第二，经济立法的主旨更侧重于“效率”，有利于保障和促进生产力发展，容易产生直接的经济效益，立法投入少而产出多，立法者、执法者等对经济立法的积极性较高；而社会立法更注重“公平”，可能牺牲一定的“效率”，在片面追求GDP的目标下，社会立法容易被忽略。第三，社会立法通常规定政府提供公共服务的义务，政府通常必须提供财政上的支持或者服务、管理等资源，在我国经济发展水平不高、政府财政支付能力有限的背景下，社会立法的难度较大。第四，政府和公民对教育、劳动、社会保障等社会权利的权利意识不强。例如，长期以来，我国主要将社会保障作为国企改革的一项配套的经济改革措施，没有将享受社会保障作为宪法和国际人权公约规定的一项公民基本权利对待，有关社会保障的权利义务法律关系并不清晰。
因此，我国应加快社会立法，为社会建设与和谐社会的构建提供强有力的制度保障。在加强社会立法的过程中，应坚持“公平效率兼顾、更加注重公平”的原则，在国家财政实力和管理水平允许的最大限度内，贯彻实质的公平观，向困难群体适当倾斜，维护社会的公平正义。
针对目前我国社会面临的矛盾和问题，社会法的发展应该着力建立和完善以下制度，为社会建设提供制度保障。第一，在教育领域，我国已经建立了义务教育、高等教育、职业教育、民办教育的基本法律制度，当前的重点是如何优化教育资源的配置，保证教育的公平性，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受教育；同时要平衡学校办学自主权和教育行政机关依法监管的关系，改善教育主管机关监管的内容和方式。第二，在劳动就业领域，政府应按照《就业促进法》的要求，积极扩大就业，加强劳动培训，完善劳动者平等就业制度，及时出台《反就业歧视法》。《劳动合同法》已开始实施，当前的重点是通过实施条例或司法解释，限制用人单位规避法律的行为。第三，在社会保障领域，应完善基本养老、基本医疗和最低生活保障制度，明确社会保险的法律关系，完善社会保险的纠纷解决机制，使社会保险由主要依靠政策调整向主要依靠法律调整转变。当前应尽快出台《社会保险法》。住房保障是我国面临的一个突出问题，应对廉租房、经济适用房从房屋的审批和建造、住房保障的范围和标准、房屋的归属和流转、承租人和业主的权利义务进行全方位的法律规范，保障住房的公平。第四，在医疗卫生领域，应探索适合我国国情的医疗卫生体制，明确不同性质医院的法律义务，健全保障患者知情权、公平交易权的法律，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系。完善食品药品监管的法律并加强行政机关的监管。第五，在分配制度改革和增加城乡居民收入方面，应更加注重公平，完善公平竞争法律和税收法律制度，提高扶贫标准和最低工资标准及其实施机制。第六，在完善社会管理、维护社会安定团结方面，目前应完善纠纷解决制度，通过法律的程序解决目前突出的房屋拆迁、农村征地、集体劳动争议等群体性纠纷，使公民的权利诉求尽量通过司法程序得到解决。社会管理应坚持人人平等的原则，既要维护社会秩序，也应充分保护公民的自由和权利。在维护社会治安的同时，应增强法治观念，改善执法程序，完善对违法人员和犯罪嫌疑人的权利保障制度。
社会建设是一项系统工程，其有赖于整个法律系统的推进和保障，但社会法将在其中扮演主要角色。只有通过社会法的完善，才能使社会建设获得制度的支撑，使社会建设有序化、系统化。更重要的是，只有通过社会法的完善，确认和维护公民的社会权利，才能使社会建设不仅成为政府和社会的责任，也使公民真正能享有社会建设所带来的权益，使发展成果由人民共享成为公民法律上的权利诉求。（作者单位：中国社会科学院法学研究所）
 |
