“一国在回应全球化的过程中,扩张和改革高等教育的方式是该国达到可持续性经济增长的重要标志。那些能够系统化地提高它们大学教育的效率、公平和质量的国家,最有可能在未来的几十年中加入世界上最具实力的经济体俱乐部”(卡诺伊,2007)。我国高等教育目前正处于一个重要的发展阶段。2007年全国各类高等教育总规模达
我国高等教育近十年来的规模扩张主要集中在地方所属高校。据统计,2000-2005年间在校生数增加约1006万,其中743万发生在地方所属学校。在各地经济社会发展不均衡、财力水平存在较大差异的背景下,我国高等教育财政政策存在以下两个方面的主要问题:一是财政投入总体不足。与学生人数的超常规增长相比,普通高等教育财政投入在2006年达到1062亿,比1998年的356.75亿元增加了705.28亿元,增长1.97倍,年均增长12.7%。财政投入增长速度远远低于学生人数增长。据2006年统计,全国普通高校生均预算内事业费支出为5869元,比1998年的6775元下降906元。与此同时,我们又不能不看到,前期高等教育发展依赖的“非公共投入”财源呈现减少和枯竭的趋势,导致各级各类学校出现财政可持续性困难,而地方属院校的这一问题更加突出。这表现在:首先,高校学费标准已经处于城镇居民收入承担能力的上限。据有关部门测算,全国普通高校学杂费收入占教育经费总投入的比重已从1998年的13.31%上升到2006年的29.18%。根据中央有关减轻群众负担等惠民政策和“一定十年”的收费政策,学费标准已没有上涨余地,在高校招生规模基本稳定的情况下,学费收入增长有限。其次,高校债务风险不断加大,银行资金供给减少。在金融政策从紧和高校负债率高企的情况下,高校从银行获得的资金支持也大幅减少。最后,捐赠、横向科研收入及科技成果转让等其他事业收入,因税收政策和社会、企业文化环境等影响增长缓慢。二是高等教育财政投入结构不均衡。地区之间的高等教育财政投入水平差异显著,部分省区对于高等教育的财政支持十分有限。据统计,2006年,全国普通高校生均预算内事业费支出为5869元,最高的省份北京达到18228.36元,最低的省份江西省仅为2219元,前者是后者的8.2倍。23个省(自治区、直辖市)低于全国平均水平,占全部地方所属高校学生人数的82%。三是缺乏对不同类型高校的财政支持政策。对不同类型高等学校的定位模糊,导致相应的财政支持政策缺乏针对性。一方面,在专项资金的分配上,缺乏相应的财政支持政策,不同层次的学校为同一眼前利益进行博弈与竞争,忽略了对自身定位和未来长远发展的设计;另一方面,在基本运转经费的分配上,采取按生均拨款定额标准乘以学生人数的方式,文科、理工科、特殊专业的生均定额标准相差较小,不仅无法体现办学理念与办学成本,也使低成本专业快速扩张,无法满足社会对于各类人才的需求。
教育财政投入的公共政策目标共分为三类:(1)提高教育的入学率和教育公平;(2)提高教育系统的外部效率;(3)提高教育系统的内部效率和可持续性。作为准公共产品的高等教育同样具有跨区域的外溢性特征,需要通过公共政策手段来实现上述三个价值取向。近年来,我国各级政府逐步改革和完善公共财政资源的供给方式,建立健全了以学生为主要资助对象,以助学金、奖学金、国家助学贷款等形式的公共财政资金供给机制,来支持高等教育事业的发展。下一步,在提高高等教育质量和实现教育均衡化发展方面,应进一步加大公共财政的投入力度,完善公共财政的政策体系。一是明确中央和省级政府的财政责任。中央政府投入的公共政策目标应明确为:建设世界一流大学;为地方高等教育跨区域的外溢性效益提供资金补偿与激励;针对贫困地区,促进高等教育公平协调发展;针对社会弱势群体,提高高等教育的机会公平。省级政府投入的公共政策目标是:保障地方所属高校的基本经费需求;提高本地区高等教育体系的办学质量;建立高校资金使用与管理的问责机制。二是为了更好地实现国家优先发展教育的战略目标,保证地方高等学校的可持续发展,在考虑高校跨区域外溢性特征、高校的历史布局和目前地区的财力情况的基础上,由中央财政对地方高校给予支持,解决地方属院校面临的财政困难和地区间不均衡问题,保障高校的基本公共需求。三是改革现有的预算拨款制度。参考国际通行的按专业类别拨款的模式,建立高校分专业测算的预算拨款制度,确保高校的办学质量,解决低成本专业无序扩张和人才培养与社会需求相脱节的问题,使高校预算拨款充分体现专业间办学成本差异和国家宏观政策导向,满足公共财政预算科学化、规范化、精细化管理的要求。(作者单位:中央民族大学)
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