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鸦片战争后,现代化的潮流不断冲击着古老的中华大地,催生了新的社会力量,清王朝再也不能照原样统治下去了。从洋务运动到清末新政,国内要求改革的呼声日渐高涨。清政府也曾试图顺应时代发展的潮流,但这种顺应是很不情愿的、消极的,其不情愿的集中表现就是坚持以维护和强化清王朝的统治为前提。特别是清末十年的所谓“新政”,更是在内外交困的情形下一种迫不得已的选择。“新政”期间,清政府一度示人以仿行宪政的希望,于1908年颁布了《钦定宪法大纲》。但此时社会矛盾更加尖锐,“新政”本身又带来了不少新的社会问题,反而加剧了社会的动荡。历史的发展表明,“新政”以及“预备立宪”已无力挽救病入膏肓的清朝统治,也不能把中国带入新的发展轨道,辛亥革命的发生已是历史必然。近一段时间,有一种声音,夸大清末“新政”和《钦定宪法大纲》的作用,这是不符合历史事实的。这里发表的三篇文章,从不同的角度对清末十年的“新政”和新政期间颁行的《钦定宪法大纲》加以论析,希望能对读者了解这段历史有所助益。 |
《钦定宪法大纲》颁布于1908年8月,是行将灭亡的清政府在所谓“预备立宪”期间颁布的一个法律性文件,它旨在确立即将创制正式宪法时拟遵循的框架性原则。作为中国近现代史上出现的第一个宪法性文件,它一方面反映了民主宪政的时代潮流,另一方面也暴露了清王朝欲借宪政之名行专制之实的用心。
一、内外交困,清廷预备立宪
宪法的修成与颁行,是近代民主政治制度得以确立和运行的重要标志。从17世纪到19世纪,相继崛起的主要西方强国的政治制度变革,无一不是指向或采行宪政民主制度。鸦片战争以后,清王朝遭遇到来自西方列强的空前挑战,危机日渐深重,一部分先进的中国人在感受到这一空前的大变局的同时,疾呼“师夷之长技”,向西方学习逐渐成为时代浪潮。由19世纪60年代学习坚船利炮等技术层面的洋务运动开其端,到90年代渐次演变为要求议会民主等制度层面的维新运动,到20世纪初要求立宪的主张在社会上迅速发酵,轰动朝野,士绅官僚争言立宪。清政府也“如梦初觉,知20世纪之中,无复专制政体容足之余地”,于是宣布要实行“新政”。1904年发生的日俄战争加速了中国社会思潮的变动,立宪呼声日盛。1905年7月,清政府派遣五大臣出访日本和欧美等国,实地考察西方宪政。次年春夏,陆续回国的考察大臣一致认为“非立宪无以救国”,而且立宪还可以使“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”。经过数次御前会议,西太后终于下定决心,于这年9月1日颁布《宣示预备仿行宪政》上谕,清末预备立宪自此正式开始。
如所周知,要实施宪政,就要先有宪法,而清政府的立宪是在迫不得已的情势下,为能继续维持其统治而采取的举措,所以其立宪既要“预备”,又是“仿行”,行动极为迟缓。在朝野立宪人士的不断吁请中,在各方势力的反复博弈下,直到1908年8月27日,宪政编查馆和资政院王大臣奕?、溥伦等才将“宪法大纲”、“议院法要领”、“选举法要领”及“逐年筹备事宜清单”等上奏,当天即经批准公布。此次公布的“宪法大纲”,一般称为《钦定宪法大纲》。之所以称之为“宪法大纲”而不称为“宪法”,是因为拟定者确认它只是以后制定宪法的“准则”和指导制宪的“纲要”,不是具体宪法条文。这个大纲也就是当今人们所称的“中国历史上第一个宪法性文件”。
二、满纸因袭,迹近不伦不类
《钦定宪法大纲》共二十三条,近800字。规定“君上大权”十四条,为“正文”;“臣民权利义务”九条,作为“附录”。“君上大权”第一、二条规定:“大清皇帝统治大清帝国,万世一系,永永尊戴”;“君上神圣尊严,不可侵犯”。基于这一宗旨,其下各条赋予皇帝各项大权,如“钦定颁行法律及发交议案之权”、“召集、开闭、停展及解散议院之权”、“设官制禄及黜陟百司之权”、“统率陆海军及编定军制之权”、“宣告戒严之权”、“爵赏及恩赦之权”、“总揽司法权”、“发命令及使发命令之权”、“在议院闭会时,遇有紧急之事,得发代法律之诏令,并得以诏令筹措必需之财用”、“皇室经费,应由君上制定常额,自国库提支,议院不得置议”、“皇室大典,应由君上督率皇族及特派大臣议定,议院不得干预”等,而且对每项权力,又大多以不容置疑的文字加以界定或强化,并特别强调“用人之权”、“国交之事”、“一切军事”等,不付议院议决,皇帝皆可独专。
《钦定宪法大纲》的“附臣民权利义务”主要是:臣民有合于法律命令之资格者,得为文武官吏及议员;在法律范围内,有言论、著作、出版、集会、结社自由;非照法律规定,不得加以逮捕、监禁、处罚;可请法官审判呈诉之案件;臣民应专受法律所定审判衙门之审判;财产及住宅无故不加侵扰;按照法律所定有纳税、当兵义务;现完之赋税,非经新定法律更改,悉照旧输纳;有遵守国家法律之义务。
检视《钦定宪法大纲》,诚如许多学者所指出,基本上是1889年日本明治宪法的翻版。精研宪法的韩大元教授通过比较日本明治宪法和《钦定宪法大纲》的文本,指出二者相同的条文占34.8%,相似的条文占56.5%,不同的部分占8.7%,相同和相似的加在一起,达91.3%。“君上大权”的第一、二条则几乎直接是从日本宪法照抄翻译过来的。
日本宪法确定君主的最高权力,遵循“主权在君”的原则,由此确定的日本政体被后人称为“伪立宪绝对主义”。而清廷颁布的《钦定宪法大纲》还删去了日本宪法中限制君权的有关条款,充分体现了“大权统于朝廷”的立法宗旨。学术界普遍认为,与日本宪法所赋予天皇的权力相比,清朝皇帝的权力有过之而无不及,反映出清廷当局对君主权力的捍卫以及唯恐其失去的恐惧,远超过日本明治宪法。如“明治宪法”规定,在议会闭会期间,君主所发布的紧急敕令可代替法律,但下次会期在议会提出时若得不到议会的承诺,则政府应公布敕令失效。《钦定宪法大纲》却将这一规定改为“惟至次年会期须交议院协议”。“明治宪法”规定:“天皇宣告戒严。戒严要件及效力,由法律规定之。”《钦定宪法大纲》则明确改为皇上有“宣布戒严之权,当紧急时,得以诏令限制臣民之自由”。诸如此类,不胜枚举。对于“臣民权利义务”,“明治宪法”列有15条,而《钦定宪法大纲》却没有列入正式条文,还特别标示为“附”,并简化为9条,删去了“明治宪法”中臣民有“居住及迁徙之自由”、“书信秘密不受侵犯”、“信教之自由”、“遵守相当之礼貌并遵照所定规程,得实行请愿”等条款。
由此可见,《钦定宪法大纲》虽然不是正式宪法,只是指导制宪的“纲要”,但它却将君主的大权规定得异常细密,将人民的权利恨不得挤压殆尽。真正是欲取欲予,戏弄宪政。
三、虚与委蛇,疑似皇权宣言
在当时的历史条件下,尽管《钦定宪法大纲》有貌似民主政治的成分,也对当时人们的思想带来一定的冲击,但它实际上并未给人民带来什么民主权利,只是使君权宪法化,因而激起朝野普遍不满。
在20世纪初,国人已比较广泛地介绍了西方的宪政理论和宪法制度。清政府制定的“宪法大纲”名义上标榜兼采列邦之良规,但事实上却是独法东瀛日本。这其中症结就在于,清廷认为,英国制度没有成文宪法,又对君权限制严格,不能仿效;普鲁士宪法虽有典章,但仅帝国议会通过后即付施行,显系无视皇权,也不能采纳;只有日本宪法,不受公众审查评论,不侵犯皇家特权,编成公布时还好像是皇帝赐恩于民,说穿了就是日本宪法体现民权成分少而确认专制成分多,遂被清政府当做拟定宪法大纲的蓝本,并塞进更多的专制元素。其实,在奕?、溥伦等的奏折中,对《钦定宪法大纲》的宗旨已经表露无遗。虽然说“宪法者,国家之根本法也,为君民所共守,自天子以至于庶人,皆当率循,不容逾越”,但主要是“巩固君权、兼保护臣民者也”;“虽君民上下同处于法律范围之内,而大权仍统于朝廷;虽兼采列邦之良规,而仍不悖本国之成宪”。时人梁启超即指出,宪法大纲是“吐饰耳目,敷衍门面”。1910年出版的《民声》第1期更明确地指斥宪法大纲有三“巨谬”,即“悖正义”、“昧法理”、“反事实”。
在当时,资本主义近代宪法已具备五条基本原则:私有财产神圣不可侵犯;主权在民;分权制衡;尊重人权;实行法治。以此对照,我们无论是从字面和文本上分析,还是从当时的时代潮流、政治环境和实施情形来看,都很难对《钦定宪法大纲》给予过高的评价。在有限的条文中,“宪法大纲”在规定皇上大权、臣民义务的条款上不惜笔墨,但在规定臣民权利自由方面却特别简单。这不应被理解为是一种无意的疏忽,而应该是恣意妄为的制度安排。《钦定宪法大纲》以根本大法的形式,把封建帝王的一切权力都写上了,它充分体现了在半殖民地半封建的中国社会里统治者逆时代潮流而动的政治专制意志。
(作者单位:湖南大学法学院)
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