因为四川汶川发生大地震,原计划于今年6月审议的防震减灾法修订草案推迟至10底进行首次审议。也正因为四川汶川发生大地震,防震减灾法的修改备受社会各界关注。
在10月23日举行的十一届全国人大常委会第五次会议上,国家地震局局长陈建民说:“随着经济社会的发展,相同单位国土面积上的经济总量越来越大,人口密
他把这些新问题概括为六个方面:
一是地震重点监视防御区的防震减灾措施需要在防震减灾规划中强化,规划的权威性有待提高。二是地震监测预报基础设施建设和监测预报能力建设需要加强。三是城市应对地震灾害的综合防御能力不高,农村村民住宅和乡村公共设施基本处于不设防状态,地震灾害损失的潜在风险增大。四是社会公众的防震减灾意识不强,自救与互救体系不完善。五是地震应急救援体系需要根据突发事件应对法的要求予以完善,地震灾害紧急救援队伍需要规范化管理。六是对地震发生后的过渡性安置和恢复重建工作需要作出明确规定,并进一步强化监督管理。
陈建民表示:这些问题需要通过修订现行防震减灾法予以解决,需要对现行防震减灾法实施过程中行之有效的法律制度予以完善,对不适应新形势需要的法律制度予以修改,对当前防震减灾工作的成功做法,特别是对本次四川汶川抗震救灾的成功做法予以制度化。
按照上述思路,修订草案在现行防震减灾法的基础上,重点对防震减灾规划、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、震后恢复重建等做了修改、完善,新增了地震灾后过渡性安置和监督管理等方面的内容。
对这10章99条的修订草案,常委会组成人员在审议中给予了特别的关注。其关注的核心点是:如何将抗震救灾中的成功经验上升为法律制度,以更加有效地防御和减轻地震灾害,保护人民生命和财产安全,促进经济和社会的可持续发展。
“地震是不可控的,所以要在预防上下工夫”
汶川大地震中,因学校、医院等公共建筑的大量倒塌造成的惨重伤亡让人触目惊心。防震减灾法修订草案明确规定,“学校、医院等人员密集的建设工程,应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计;对于已经建成的未采取抗震设防措施的建设工程,应当采取抗震加固措施。”
有人大常委会委员表示,由于地震预报的困难,要保证老百姓的生命和财产安全,就需要把房子盖得更结实,这就涉及到地震灾害的预防和工程的预防。
为了完善建设工程抗震设防制度,修订草案还规定,重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程,应当进行地震安全性评价,并规定建设单位对建设工程的抗震设计、施工的全过程负责,设计、施工、工程监理等单位承担相应责任。
“宁可千日不震,不可一日不防”。曾在地震系统工作过十多年的王云龙委员说,地震是不可控的,所以要在预防上下工夫,防的问题一定要抓好。本次防震减灾法修改,把“预防为主”体现得很充分。他举例说,包括国家的一些大企业、大工程首先面临一个选址的问题,不仅要根据水源、地理等方面进行选址,还要考虑地震的烈度等问题。
防震减灾法,预防是主要的,减灾是核心。郝益东委员认为,预防工作的重要手段是地震主管部门要管住建筑,但现状是管不住,地震部门提出的选址意见和设防标准,往往在实践中不被采纳,“所以关键问题还是法律要规定得可操作性强。”
郝益东建议,在责任追究的问题上要突出,“新建的或加固后的建筑物,再在地震灾害中因为建筑质量出现严重问题的,就应该追究有关人员的直接责任和间接责任”。
“高多少算高于?多加几根钢筋、提高了混凝土标号,就算高于吗?”袁驷委员提出,草案这样规定不行,要作更加明确和具体的规定。“高于”应体现在抗震设防的要求上,而不是留给工程建设单位去把握。
郑功成委员则表示,现在防灾只谈工程抗震的功能,其实还应当高度重视避灾之策。城镇的建设、国家大型工程的建设应当避免建在高度危险的地方。在地震、洪水、台风等自然灾害中,“避”字是非常重要的,在草案有关预防规定中建议让“避灾”有所体现。
“灾后重建应当政府主导、社会参与和市场运作相结合”
据国际救援专家介绍,地震发生后半年到两年,自杀率是非常高的。修订草案在“地震灾后恢复重建”一章明确规定,“地震灾区的地方各级人民政府应当依照有关法律、法规的规定,做好救助、救治、康复、补偿、抚慰、抚恤、安置、心理援助、法律服务、公共文化服务等工作。”
从提高学校医院等建筑的抗震标准到首次把心理援助写入我国法律,中国最高立法机关对本次法律草案的修改可以说是深入到了防震救灾的每一处细节。
范徐丽泰委员说,在汶川大地震中,生还的民众受了很大的精神创伤,需要为他们做心理上的辅导或援助。这也应是进行重建时的一个重要考虑。一个地方要有硬件,有安全的建筑,以及有心理平衡的人民才能创造繁荣。
草案还规定,地震灾后恢复重建应当坚持政府主导、社会参与和市场运作相结合。对此,乌日图委员建议我国在市场经济条件下,要建立起巨灾保险制度。他举例说,美国加州、日本、墨西哥等,都建立了巨灾保险制度,不仅解决了受害以后投保的灾民的损失补偿,更多的是促进了灾害的预防。
他认为我国应该建立和完善地震保险制度,逐步形成政府政策和公共财产收入与市场机制相促进的地震预防机制以及政府救助和保险补偿相结合的保险机制。
灾害发生以后的应对分为应急救援、过渡性安置和灾后重建三步骤。“应急救援和过渡性安置毫无疑问应该是政府埋单,市场机制在这两个环节是失灵的,单位和个人往往没有自我解决的能力。”郑功成认为,“但如果灾后重建,政府负责过多,单位和地方、个人的风险意识就必定淡薄,风险的自我管理能力必然低下。”
因此他提出,灾后重建的原则就是分类分责处理,有的必须政府埋单,有些是企业自负,有的应当通过市场和保险赔偿解决,有些是个人应该解决的。他强调,恢复重建应当坚持政府主导、社会参与和市场运作相结合。
“救灾款物管理和监督,要增强公开性和透明度”
汶川大地震后,中央财政拿出700亿元,社会募捐400多亿元,这些钱和物资如何加强监管?如何防止单位和个人的侵占、截留和挪用?本次草案对此作了明确规定,同时强化了财政、审计、监察部门对这些资金和物资以及捐赠款物的监督管理。
防震减灾工作监督机制建设很重要,也是社会关注的焦点问题。乔传秀委员说,防震减灾工作需要全方位的监督,除了政府和政府有关部门的监督管理之外,特别重要的是,还要接受社会的监督。
“尤其是汶川抗震救灾工作向社会公开征集社会监督员,监督救灾物资管理和发放,增强了公开性和透明度,无疑是一种有效的社会监督形式。”她建议草案要总结这方面的实践经验,明确政府监督管理与社会监督相结合的原则,进一步增强救灾款物管理和监督的公开性和透明度。
震后社会各界踊跃捐款是我国灾害救治工作的优良传统,“但是目前灾害捐助工作中也出现了很多法律上需要加以解决的问题。”李祖沛委员表示,比如捐赠人对捐款的监督问题,捐赠人如何享受税收政策上的优惠问题以及政府财政扶持与社会捐赠款用途的分工问题等等,都需要用法律明确。
同时,李祖沛还提出,要明确灾害救助的财物分配管理办法。他认为,地震后的应急和救灾工作非常复杂,在应急阶段是以抢救生命为主,之后的救灾工作是一个系统工程。“要考虑在救灾物资和救灾款的分配过程中各方面利益的平衡问题。”
列席会议的全国人大代表傅勇林是这次抗震救灾指挥部医疗救治组组长,从地震开始到现在5个多月,全程参与其中。他结合实际工作就救灾资金物资使用问题,谈了看法。
以都江堰市为例,他介绍说,地震后当地政府已经没有财政收入,虽然有中央和各级政府下拨的资金和社会各界的捐赠,但由于是专项资金,只能用于指定的用途。当时教师基本收入递减,医疗卫生人员情况更不好,有资金却不能用,保持队伍稳定就是一个很大的问题。他提出能否按照一定的比例赋予地方政府可以弹性使用的资金额度。
“这次汶川地震既是一场灾难,也是一笔财富,给我们民族一个机会反思所经历的一切。”傅勇林建议在防震减灾法修改以及防震减灾法上位法的制定过程,要充分地吸收这次抗震救灾工作中一些规律性的经验,使我们的防震减灾体系更完善、更健全。“面对灾难时,要让法治发挥更大的力量。”
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