“中小学教材是特殊商品、公益产品,关系到能否让我们的孩子们读好书。教材开发和推广过程中,政府不应该缺位,也不应该越位。”在参加一场针对中小学教材“租型”问题的研讨会时,中国法学会常务副会长刘?这样阐述道。她认为,政府应该依法行政,用法律手段保护公平竞争,避免恶性竞争,用法律手段平衡各种利益关系。
地方出版部门通过行政权力垄断市场
2001年6月7日,在中国很多出版界人士看来是一个值得纪念的日子。时任教育部部长陈至立签发颁布了《中小学教材编写审定管理暂行办法》。该办法打破了教材出版垄断,全国所有的出版单位、个人、团体都可以参与中小学教材的编写,获得教育部全国中小学教材审定委员会审定通过以后,即可以出版投入使用。至此,人民教育出版社一家负责中小学教材编写开发的历史宣告结束。
据统计,近几年全国教材和教辅的出版产值达三百多亿元。因此,很多出版社都把组织教材编写看作一个难得的机遇。目前,我国已有包括1家民营机构在内的82家出版单位独立投资开发编写了300多个学科的中小学教材,基础教育教材步入多样化轨道。每年教育部都会印制教学用书目录,下发各省教育厅,供地方选择使用。
但是教材市场并未由此进入“百花齐放”的市场竞争,一些地方出版集团和教育行政部门为保证地方利益私自篡改教育部有关教材自由选用的规定。
在一份东部某省2008年文件中有这样的表述:“凡省内出版社开发的经教育部审定的教材,原则上全部列入用书《目录》。各市教育局行政部门组成教材选用委员会,在省定目录内提出教材选用意向”、“凡我省选用的省外中小学教材,均由省出版总社租型出版印供”。作为发文单位不仅有省教育厅、财政厅、新闻出版局、物价局等政府部门,而且连省出版总社也位列其中。
法学界人士认为,要求进入本省的教材一律由省出版总社强制租型的规定有违市场竞争原则。撇开市场规则、公平竞争不谈,这种做法也实在值得商榷,首先企业是不能与政府机关一起发文的,这属于严重的政企不分;另外更为不合理的是企业和政府共同发文指定发文企业受益,有滥用职权的嫌疑;同时,按照行政许可法的规定,即便是政府也无权限制某个版本教材进入本省市场,更不用说是企业了。
北京师范大学出版社副社长马朝阳从业界的角度介绍了此类文件出台的用意,该省通过强制租型让外省出版社把编好的教材版型租给它,由它来印教材,钱让它赚,它按计划经济时期3%至4%的租型费付给你。你同意,它就让你进入它的地盘;如不同意,你就别想踏入它的地盘。这无异于是“强盗逻辑”。
教材“租型”背后的利益链条
何为“租型”?记者在采访中了解到,这个出版界的特有说法起源于2001年以前。当时,我国中小学教材由人民教育出版社一家出版,在当时的经济和生产条件下,为了解决大规模出版中的印刷难、供货难等问题,人民教育出版社把教材制成胶片,分发到各地出版单位,由当地负责印刷和供货。而各地出版单位把教材总价的3%至4%,作为“租型费”上缴给人民教育出版社。
然而,目前中小学教材由国家投资组织编写转变为各出版单位投资并组织编写出版,教材的著作权和所有权发生了根本性的变化。但历史沿革下来的租型制度仍然在我国不少省份存在。原创单位巨额投资研发的教材,在经过教育部审查通过后,进入使用环节时却必须通过租型这种“留下买路钱”的方式进入市场。地方出版部门通过行政权力垄断市场,强行攫取本属于原创单位的绝大部分利润,这种做法让许多教材原创单位苦不堪言。
华东师范大学出版社副社长王焰介绍说:“教材租型意味着你投资、组织编写的教材通过教育部审查后,却必须把编写、出版、印刷、发行教材的绝大部分利益被迫转让给他人。”据了解,教材租型带来的结果是:地方出版集团在无任何创造劳动、无需承担任何风险的前提下即可获取90%的出版利润;而花费数年时间、数千万元研发资金的教材原创单位只能获取出版利润的10%。
独立投资近亿元,经过多年的教材研发和市场推广,北师大教材全国市场占有率为25%,仅次于人教版教材。最让他们愤慨的是,自己的教材被强制租型后,只拿到3%的租型费,而且还要给编写人员2%的版税,剩下的1%,根本不够支付被租型地区的教材维护、修订、培训费用。“如果被租型,我们一分钱不赚还要赔钱。所以我们宁愿停租。”对此,北京师范大学出版社副总编辑叶子忿忿不平。
“实际上,教材租型单位是以教材原创单位的严重亏损为代价来获取高额利润的。”一位业内人士向记者坦言,如此一来,将严重挫伤原创单位开发多样化、优质的中小学教材的积极性。
不应以公权力实现私权利转让
2002年国家发改委、教育部、新闻出版总署实行教材出版招投标,初衷就是要通过招投标的方式逐步废除教材租型这一计划经济时代的运作模式。但是,却在教材出版招标试点时,被一些地方出版集团通过协调地方行政机关出台“红头”文件等方法,通过删减教育部书目等方式,对教材强制租型。
教材租型的合理性、合法性受到了各教材原创单位的普遍质疑。参与研讨的法学专家认为,一些地方出版集团强制要求教材租型,否则就会同地方行政部门封闭市场。这种做法不仅侵犯了教材原创单位的利益,也违反了著作权法、行政许可法、反不正当竞争法等法律,严重危害了我国中小学教材市场的健康发展。
“政府不应以公权力的手段来实现原创出版社和非原创社之间的权利转让。”中南财经政法大学校长、知识产权法专家吴汉东表示,一套教材从立项审批、编写、审查、实验,到推广、使用、培训,凝聚了大批编者的创造性劳动。教材原创单位天然拥有教材的著作权和专有出版权,包括作品的出版、发行等各项权利,这是私权利,应由平等的民事主体自行协商处理。
“行政许可法中明确规定,地方性法规和省区市政府规章设定行政许可,不得限制其它地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其它地区的商品进入本地区市场。”中国政法大学副校长、行政法专家马怀德认为,如果用删减教育部“书目”及强制租型的方式限制原创出版社的教材在本地区销售、印刷、发行,就违反了行政许可法的规定。
中国人民大学法学院院长、民商法专家王利明说,地方政府颁发文件强制租型,进行市场的地区封锁,排挤外来者,为本地区的出版集团谋取利益,这种显失公平的做法,违反了反不正当竞争法,侵害了教材原创单位的著作权及专有出版权。
特别是今年秋季及以后,我国中小学教材已经全部由政府采购免费发放中小学生,之前通过向学生征订、收费的“由下而上”的“教材发行”已经变成了国家采购教材赠送学生的“由上而下”的“教材配送”。显而易见,由原创单位直接配送到校将更加快捷、方便,更能保证“课前到书、人手一册”。
因此,法学界人士纷纷呼吁,有关部门应及时采取措施,依法予以规范,提高国家对教材知识产权的保护力度,促进市场竞争的健康发展。
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