科学发展统筹城乡推进城乡一体化

统筹城乡试验区农村市场化改革的关键环节与重点领域

成都市社科院经济研究所所长陈家泽

中国共产党领导的改革开放在30年前的跬步之举,就是从农村、农业破题的家庭联产承包责任制。这一划时代的改革创举,极大释放了农民群众的生产力,使其满足自己福利最大化的同时,通过不断增加的农业剩余,促进全社会一举扭转了全面短缺的局面,形成了建设小康社会的初局。但不可否认的是,承包制全面实施30年至今,以个体家庭为单元的农业生产方式仍然是传统的小生产方式,传统农业改造所必需的现代生产要素,如技术进步、人力资本提高等,还没有在我国农业的生产函数方程式中广泛而且自然地生成;在工业化、城市化持续快速增长、国民财富大幅提高、综合国力不断增强的同时,农民长效增收机制并未形成,城乡收入差距不断拉大,制度化的二元结构尚待打破。

党的十七届三中全会在系统总结30年改革开放历程的基础上,以“三最”概括了解决“三农”问题的重要性,把全党工作的目光聚焦到农村改革上来,不仅切合我国经济社会以人为本、转型发展的实际,而且明确了深化改革的主攻方向,必将成为下一个30年改革的崭新起点。国务院批准设立的重庆、成都统筹城乡综合配套改革试验区,在农村改革这一领域中,要在破解“三农”难题的关键环节和重点领域先行先试,探索出具有普适性的综合配套改革路径。因此,对关键环节和重点领域的识别,针对制度性二元结构的改革路径设计,具有极为重要的意义。

一、农村微观基础再造,还权赋能于民,是可持续地解决“三农”问题的根本之道。

十七届三中全会明确指出了深化农村改革必须坚持土地的家庭承包和经营的统分结合这两个基本的制度,同时指出了对承包经营农地确权颁证、还权于民的深化改革方向。应当说,这对于农村微观基础的再造,通过还权赋能让农民真正成为市场主体,进而在农村和农业领域形成社会主义市场经济体制框架,拟就了一个继承性创新的农村改革路线图。

三农问题,说到底是城乡收入差距问题。引起并且不断放大这种差距的原因有很多,但为害最烈、至今依然在以“递延资产”形式表达着自己价值存在的,是在计划经济体制中形成的城市偏向型二元化土地产权制度。传统农业的小生产方式(也就是自然经济的简单再生产方式)依旧占据着主导地位,农户还没有成为市场经济社会化大生产的微观主体。而要走到真正的市场主体这一步,路途并不遥远,就是把本来就是农民在土地上的权利还给他。还权于民,再造微观基础,这是最大限度发挥农民在统筹城乡、破解二元结构和“三农”问题进程中的重要主体(政府是另一个主体)作用的根本良策,也是在我国农村全面形成社会主义市场经济体制框架、全面建设和谐的小康社会的基础。

二、统筹城乡试验区对农村改革关键环节的识别与制度设计

统筹城乡综合配套改革试验区的批准设立,充分体现了小平同志强调在改革中“摸着石头过河”的实事求是精神,这种“有预案,按程序,在可控范围内稳妥进行”的改革,是统筹城乡试验区进一步解放思想、深化农村改革在方法论上的基本思路。

找到一条解决“三农”问题的道路,是统筹城乡试验区改革的中心任务。“三农”问题在农业和农村工作中形成的原因，集中在既有的生产方式和制度安排已经难以再提高效率基础,农民的长效增收机制并未产生。所以,必须要在承包制基础上再走出深化改革的步子,对农民的家庭经营构成新的激励,使传统农业的改造与工业化和城市化进程亦步亦趋,逐渐生成现代农业的盈利模式,帮助农民创造出各种可持续的增收手段乃至财产性收入。如果进一步的改革达到此目标,再加上农村人地比受工业化、城市化拉动会逐渐减少,那么,城乡收入差距的两条曲线就会收敛,三农问题就会逐渐解决。顺着这个逻辑思路往下走,人们会很自然地看到:农村土地制度的改革,会对农民这个主体产生最大的激励。识别出这一关键环节,是统筹城乡试验区成功的开始，往下的所有改革措施和制度设计,都是在这个基础上创制生成的。观察成都试验区的综合配套改革实践进程,我们可以清楚地看到它在农村市场化改革制度设计上科学的逻辑结构。其主要内容是:

1、在试点基础上,以农村土地确权为核心,结合耕保制度的实施,推动多种形式的土地流转,使土地向规模经营集中;通过还权于民,提高“确权到户”的农民组织化程度,在不断延伸产业链和专业化分工的情况下,逐渐生成社会化大生产方式。

2、适应农村土地产权制度改革,通过公共选择机制形成村、组两级自治组织以及农村新型集体经济组织的委托――代理关系,同时充分发挥基层党组织的领导核心作用,进而在广大农村地区形成党的领导、经济发展、村民自治、公共服务这几大领域有机兼容、生动活泼的政治局面。这种崭新的农村基层治理结构,随着成都市各区县在确权改革中各种村民议事会、监事会、公共资源管理委员会以及土地合作社、合作联社的兴起而变得生机勃勃。这里的要害所在,就是还权于民之后,公共选择机制真正使农民可以自己作主,进而使执政党的执政主张与农民群众的主体意愿可以高度贴近与融合。

3、由政府出资搭建“桥梁式”非银行金融体系,形成农户和农村新型集体经济组织与金融机构之间的融资媒介,减少因市场失灵所致的农村金融资源稀缺、进而严重阻碍农业资本形成的负面效应。这种“桥梁式”农村金融体系创新,包括尝试建立农业投资公司、农业产业基金、农贷担保公司,鼓励创设新型农业保险、争取发放更多村镇银行牌照,以及引导农民自主成立农业信贷互助合作社,等等。

当然,在试验区的综合配套改革中,其他的制度设计与政策实践也非常重要,比如均等化公共服务体系建设,公共财政决策体制机制的改革,以服务型政府建设为核心的政府职能转变,等等。但就农村市场化改革而言,上述三大制度设计既集中体现了成都试验区的特色,也说明了在新的历史条件下,农村改革已成为一项复杂的系统工程。

农民的产权与如何摆脱“温饱陷阱”

中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡?

我们知道发展经济学中有一个概念叫“贫困陷阱”,意思是在贫困成为一种均衡状态的情况下,打破传统农业中贫困的恶性循环不容易。但是,一旦通过某种特别的努力打破这个恶性循环之后,我们又常常会进入到一个新的均衡状态,也很难打破,这就是温饱陷阱。最典型就是在中国广大农村地区,农业已经可以解决温饱问题了,并且在逐步进步。但是,按照现代农业的标准来衡量,它还没有积累到足够的综合生产能力,使其具备现代农业的特征。农村开始富裕了,吃穿不愁了,但与城市的收入差距还在保持,在城乡社会保障公共服务方面差距仍然巨大。农民也一样,收入在提高,但是农民还不能解决自己的发展问题,还不能解决自己的生产发展和进一步提高生活质量问题。如果这种状况持续时间比较长,而且难以一下子被打破,我们就把它叫做“温饱陷阱”。因此,我们所要探讨解决的问题,归根结底就是如何摆脱温饱陷阱。

“没有免费的午餐”。它的含义是针对农业这个产业来说,我们要把它看作是一个生产函数,有投入才会有产出,有大的投入才会有大的产出,有足够的投入才有足够的产出,有现代新的生产要素的投入,才会形成现代的产业。我们知道,舒尔茨在《改造传统农业》中特别强调,没有一个新的生产要素的引进,农业就不会有突破,就会陷入到原来的资源配置的均衡点上,尽管那种源配配置也是尽善尽美的,但它是均衡的,没有突破。

对于农业来说,我们面临一个提倡“工业反哺农业、城市支持农村”的阶段。无疑,我们必须要做这件事情,这是一个必要的调整。但这还不够,仅仅用反哺还不足以把农业构造成一个自生的独立的产业,也就是说反哺是必要条件,但不是充分条件。

农业实际上是市场经济中一个经营性的产业。这包含几个观点:第一,农业经济是市场经济中的组成部分,因此它需要具备市场经济的一切要素。农业不是市场经济的例外,不是马克思所说的“伊壁鸠鲁的神,只存在于世界的缝隙中。”它是融合在市场经济世界中的,因此也必须运用所有的市场机制和市场的手段。第二,农产品价格激励是农业作为一个自生产业得以发展的终极激励。我们可以有很多政策手段,有反哺,有支持,还有其它的手段,但是我们永远不应该忘记,农产品价格是农业作为市场经济的一个组成部分所赖以发展的激励。不仅如此,我们还要强调,农产品价格激励是农业的终极激励。第三,产权制度,我们不仅仅把它看作是保护一种财产权利,它作为保护农民财产权益的制度安排固然是极其重要的方面,但是它还有一个很重要的、不可忽视的功能,那就是产权制度同时也是农业中的资源和农村中的资源实现资本化的一个基础,这点从成都的探索中已经可以清楚地看到。

在农产品市场发育之外,还有更需要我们关注的，这就是生产要素的市场。相对来说,中国生产要素市场的发育滞后于产品市场的发育。然而,作为市场经济中的一个组成部分,生产要素市场是须臾不可或缺的。

首先,我们从劳动力市场的角度讲。现在劳动力已经充分地流转起来了,我们有1.3亿农村进城打工的农民工,规模很大,而且现在还在继续增加。但是我们有一些制度因素还在束缚这种流动,流动是自由的,但还不是彻底的。比如说户籍制度、社会保障制度和其他相关的制度安排,合并在一起导致这个流动不是永久性的,与城市化的需要是不相适应的,可能会带来很多问题。比如农村人口结构的扭曲。我们知道,大量劳动年龄段的青壮年都外出了,剩下的农村就会出现老龄化、女性化、少儿化的现象,这与建设新农村的要求是不相适应的,同时也可能造成农村经济、社会、文化建设的凋敝。应该讲,一个健康的城市化应该是城乡统筹发展的最高境界,归根结底,实行新农村建设方针,实现城乡统筹发展,不是为了让庞大的农民群体都留在农村,相反,是需要进一步加快城市化步伐。因此,这种情况给我们提出的问题就是包括土地流转制度的改革,户籍制度的进一步放松,这些都应该成为城乡统筹改革中的重要领域,同时也可以促进劳动力转移的彻底化。这是从劳动力的角度讲生产要素市场。

其次,我们从资金的角度来看，生产要素市场是不可或缺的。我想,市场经济应该有一个法则,这个法则其实很简单,资金最稀缺的领域应该是资金回报率最高的领域。但是,我们在现实中看到的不是这样,我们的农业农村是资金最稀缺的地方,但这个领域资金的回报率不是很高的,至少我们表面上看到资本不是向这边流动,而是相反。农业与非农产业或者城乡之间显示出的这种不正常关系,并不意味着农业是弱势产业,是非正常产业,而是因为农产品价格扭曲,也是因为农村生产要素市场受到压抑,在发展经济学里叫做金融压抑,这是最主要的原因。与此同时,我们也看到，农村的土地制度和资金的流动也是密切相关的,土地没有实现资本化,也就遗漏了农民所拥有的一笔最大的潜在资本。我们知道土地应该是资本,但是作为集体所有者的农民没有得到这个资本。

第三,从土地的角度看，生产要素市场是不可或缺的。土地是生产要素,从书本上理论上我们都承认――资本、劳动、土地是生产要素。但是在现实中我们往往忽略了土地是生产要素,甚至把它看作是福利,看作是社会保障等类似这样的东西。这种认识是影响改革和完善土地制度的观念障碍。正确的一种关系应该是什么?土地作为资本,它要有它的安全性,但是,它的安全性不是不要把它看作是资本,不要把它看作是生产要素,而是土地作为资本品的安全性,应该首先来自于农业的盈利性,农业应该是一个正常的自生的产业。农民的安全性应该来自社会保障,即社会覆盖面向农村的扩大,社会保障的充分性和水平的不断提高。同时我们也看到土地产权的缺失和产权市场的缺失也导致了小农业、小农户和大市场之间的矛盾,也往往成为我们说农业是弱势产业的理由。

有一本书,叫《资本的秘密》，秘鲁的一个经济学家写的。我想书中的一句话讲得非常有意义,按照他的说法,农民之所以是穷人,主要是因为“他们有房屋却没有所有权凭证,他们有庄稼却没有契约,他们有企业却没有法人地位”,我想用这句话作为一个参照系,来观察我们的小农户和大市场之间的矛盾,是个很好的解说,问题会看得非常地清楚。

我归纳一下十七届三中全会关于土地产权的关键词,我觉得我们在探索中和将要探索的土地产权制度的改革的重要领域和重要的原则,十七届三中全会里都讲到了,而且有非常丰富的新的内涵。因此我认为我们应该在十七届三中全会的框架内继续我们统筹城乡改革,特别是土地产权制度改革的探索。

推进基本公共服务缩小城乡差距

中国(海南)改革研究院院长迟福林

十七大以来我们一再讲新阶段新时期,如何理解这个新阶段呢?我想我们一定要把这个新阶段放在改革开放三十年这个大背景下来研究和讨论。我认为在长期的社会主义初级阶段的这样一个过程中,大致可以划分为以解决温饱为主要目标的生存型社会阶段,和解决以发展为目标的发展型社会阶段。那么三十年改革开放最突出的历史性成就，我认为就是实现了由解决温饱目标的生存型社会进入以人的发展为目标的发展型社会阶段。

新阶段我们社会矛盾有哪些突出的特征?从社会层面来看,全社会日益增长的基本公共需求同基本公共服务不到位,基本公共服务产品短缺日益凸显。在这样一个现实的背景下,应当从现实的基本国情出发,按照十七大要求把它作为推进改革谋划发展的根本依据。

新阶段统筹城乡发展的实质是什么?我用一句话概括,它的实质就在于承认和满足农民的发展权。新阶段农民自身的发展权主要是什么呢?就是我们农民要全面发展,那么农民全面发展重点何在?就是农民自身发展,如教育、医疗、社会保障、就业等,这是农民自身发展权利的基本需求。

因此,进入发展型社会的新阶段既是改革开放三十年的必然结果,也是新阶段统筹城乡发展的重要位置,新阶段统筹城乡发展的许多问题和政策选择需要从这样一个特定背景下来思考研究和分析。

统筹城乡要充分估计推进城乡基本公共服务均等化在统筹城乡发展中的作用,它是缩小向城乡差距的关键因素。我想举三个数字,一个是去年底城市和农村居民的收入差距是3.3倍,如果把社会保障比例计算在内,城乡的实际收入差距在五到六倍。第二个数字,因病致贫是首要因素,我个人调研这个比例高达80%多。第三个,教育在城乡差距中所占的比例高达20%到22%,那么研究发现,全国平均每一万人教育投入可以使12个人脱贫,新的数据可以达到19个人。在工业化、城市化过程当中,工业和服务业收益大于农业,这是很明显的,由此带来的差距具有一定的客观性,但政府给城乡居民提供基本公共服务上却不应当有过大的差别。从公平正义和制度建设的角度看,缩小城乡差距重在缩小机会和能力的差距,我以为这是新阶段统筹城乡发展的一个重大课题。

十七届三中全会提出建立促进城乡经济社会发展一体化制度,我认为在很大程度上是以基本公共服务建设为基础的。第一,城乡统一的基本公共服务制度是户籍制度改革的前提和基础;第二,农村土地制度改革与城乡基本公共服务制度一体化相互结合相互作用,并且农村基本公共服务的建立对于土地制度由现在的债权转入完全意义的户权,那么这个公共服务制度起保障作用;第三,新阶段农村新农体制改革的重点是农村基本公共服务,为此新阶段农村综合改革要以基本公共服务为主线,推进乡镇政府的转型;第四,新阶段县乡财政体制改革,那么它的基础在城乡基本公共服务制度的统一。

据我们初步研究,2020年要达到三中全会提出的城乡基本公共服务均等化明显提升,大概需要投入6.2万亿元左右,应该说农村基本公共服务的投资需求是巨大的。

排除城乡之间阻碍生产力发展的障碍

中共中央政策研究室副主任郑新立

城乡发展差距不断扩大是各类矛盾中最为突出的,其他许多矛盾如区域发展差距等,在某种程度上也是城乡发展差距的反映。因为中西部的发展落后于沿海地区,主要体现在中西部的农村发展水平严重滞后于沿海农村,而中西部城市的发展水平与沿海相比,差距并不大。如何尽快改变城乡发展差距逐步扩大的趋势,是七亿农民的强烈愿望,是贯彻落实科学发展观的迫切要求,是释放农村巨大发展潜力、支撑国民经济持续平稳较快发展的客观需要。

十七届三中全会《决定》提出建立促进城乡经济社会发展一体化制度,可以说是抓住了当前和今后一个时期我国经济社会发展的主要矛盾,是一项具有全局意义和长远战略意义的重要任务。

目前农村资源开发利用程度低于城市,因而拥有更多具有较高回报率的投资机会。城乡之间在信息、资本、人才密度方面存在着巨大的落差,一旦打开闸门,就会形成“瀑布效应”。这是经济学上的一个重要规律。为了引发这个效应,必须大力优化农村投资环境,筛选出具有吸引力的投资项目,吸引城市的投资者,带动生产要素潮水般地涌向农村。推动城乡经济社会发展的融合,必须尽快彻底推倒设置在城乡之间一切阻碍生产力发展的体制障碍,削平城乡之间生产要素进入的门槛,在城乡融合中释放出发展的能量和活力。

土地流转的主体、客体、规则和选择

北京师范大学学术委员会副主任、经济与资源管理研究院院长、教授、博导李晓西

十七届三中全会指出要严格健全规范的土地管理制度。要健全土地管理制度,如果没有通过农村土地产权改革,我想这个完善是很难做到的。下面谈几点:第一土地流转权主体是不是清晰;第二客体是不是清晰;第三流转规则有没有问题;第四在土地流转试点中面临哪些选择。

土地流转权当然大家都很清楚,它是指土地使用权的流转,拥有土地承包经营权的农户转让它的使用权,他还保留着承包权。首先我们看一下流转的主体是不是清晰,就是谁的土地在流转。有一个问题,大家都发现了,现有的集体经济组织产权比较模糊,就是原来的农村集体经济组织在法律上他是一个发包方,因此当时比较好做一点,但是一到了土地流转形式而不是劳动投入形式产生收益的时候,这个主体问题越来越突出了。比如有些村民长期在外打工,他们怎么对待他们的土地产权?还有一些相应的一些组织和机构也不健全,怎么样来承担这么大的产权改革的工作?因此必须培育主体,要推进乡村治理结构创新。这种行政性改革步骤,我想对以后明确这种产权主体也是有一定意义的,可能还是比较大的意义。

要明白究竟是谁的土地在流转,如果进一步分析,我们会发现这个问题很复杂。根据现行的土地管理法的规定,我们的土地叫做集体经济。什么叫做集体经济,在法律上并不是很明确的。怎么样把集体变成市场主体,使他真正成为农民主体的代表人?这就要在法律上给一个集体经济组织定义,条件、权利、义务要进行规定。我们通过行政、法律各方面努力,力求使它清晰。

第二点,流转的客体是不是清晰,就是我们交换的是什么。交换的是土地,土地是个体。有专家说了,承包土地的是产量,不是面积,现在搞流转的时候,面积就很重要了,面积就是交易主要的客体了。面积怎么样清晰?十七届三中全会提出要搞好农村土地的确权登记颁证工作。为什么说要搞好确权呢?就是土地流转的客体不清晰。流转土地有什么权利?我们说是使用权,这里面受益权是非常重要的,有了受益权,这个使用权就得到了实现,这都是值得探讨的。

由于历史原因,农村产权状况很复杂,产权关系很混乱,界限不清、账实不符合的情况普遍存在,因此需要确权工作依法有序进行和确权工作合法有效,这是农村产权制度改革的重中之重。试点的一些地方就遇到了这样的问题,同一块地,它的二轮土地承包的台账面积普遍小于实际测量面积,如果重新丈量,这个工作量是很大的,而且土地承包法是否允许重新丈量?宅基地和房屋的面积,如果是农民测量,一般面积会偏大,如果专业人员来测量,有这么大的力量来做?农村产权制度的改革,使农村土地资源利益格局发生重大调整,不是简单的问题。

双流县根据农民的意愿,探索了一个办法。它每年9月要根据人口的增减调整土地,其现在的办法就是先调整,再确权,再过户。都江堰市搞了像鱼鳞图一样的土地确权,就是盖了很多农民的手印,像鱼鳞一样。他们做了一套办法,由政府牵头,在农民的宅基地、承包地上自行先测绘,专业机构再来测绘,然后绘制出图以后,他们再以手印来确认。这些东西都反映出,我们现在就想把客体搞清楚,客体搞清楚是很不简单的,需要做很多工作。

第三点,流转规则中有什么问题。我们现在要进一步建立一个统一的城乡建设用地市场,这里面还会面临很多问题。城市土地和农村土地同地不同权的问题,已经很长时间了。首先法律上对集体土地权益是有限制的,任何单位和个人进行建设需要使用土地的时候必须要依法申请国有土地,农村的所有土地,所有权是不得出让、转让或者出租用于非农建设。根据这个规定,集体土地如果作为建设用地,它就只能是作为本村的村民自己用地。因此就涉及同地不同权的问题。再一个就是流转环节还需要做好什么。为了做好这种流转,我们的联合课题组提出了很多很好的建议:健全这个市场,探索组建农村土地经营股份合作制度,探索农村土地承包经营权固定不变的机制方法,开展农村集体建设用地试验,然后建立统一的城乡土地市场，等等。2008年10月,成都农村产权交易所正式挂牌,这是全国第一家农村产权交易机构,我觉得意义很大,非常值得探索。

最后一点是,在土地流转试点中面临哪些难点选择。难点很多,这里提出三个。第一个是如何处理好规范化和多样性。土地产权流转涉及到法律界定,这个就是规范问题,但我国农村产权流转又有千差万别的情况,需要从实际出发。试点不仅要试对的,还要允许试错,要鼓励多种形式和多种方式的试验。十七届三中全会提出必须切实保障农民的权益,这是很关键的。归根到底,不管采取的方法是一样的还是多样的,都要保护农民的利益。离开这一条,农业基础地位的巩固、农村社会生产力的发展、城乡统筹等等,就都没法做了。锦江区在界定农村集体内部个人土地权的时候,强调充分发挥农民的主体作用,支持农民根据具体情况探索不同的确权方法。这一点非常非常重要。

第二是如何处理依法行政和试点的关系。我们联合课题组提出,农村土地所有权与承包经营权能否实现真正的分离,农村土地承包经营权的预期收益,它的价值化以及与之相关的金融产品的创新问题,农村房屋所有权及宅基地使用权的确权登记、市场化流转及其法律冲突,土地资源资本化过程中如何有效防范公权对农民私权的侵害，等等,这些问题涉及《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等现行法律的调适问题。因此调查组已经提到一个问题,法律与现在的实践有些东西不适合的,法律应该适调。

最后是如何处理好土地流转中的市场化和行政化的矛盾。实践证明,明确流转中的主体和客体,政府必须要参与,但是流转本身是要强调自愿的,在当前我想重点还是要强调政府如何来引导好农村土地产权改革。有的专家说得好,政府可以以多种形式来支持,比如说以公共产品形式向农民及其他市场主体提供产权明晰之后的土地流转平台,在农民和农村金融机构之间搭建桥梁,增加土地流动性。成都市率先在全国建立规范可行的耕地保护基金，主要用于提高生产能力和对承担耕地责任的农民的养老保险补贴，进一步完善了耕地的保护制度，这是成都市的贡献。