主权基金的历史已有50余年。1953年,科威特政府为减少对石油出口的依赖,成立了科威特投资理事
为什么主权基金会成为全球讨论的热点？要究其原因，就必须关注自20世纪90年代开始的主权基金发展的第二次高潮。挪威政府的养老金基金(Norways Government Pension Fund -Globa)、俄罗斯的平准基金以及主要东亚国家的主权基金等都是在此阶段成立的。据国际货币基金组织(IMF)估计，这些主权财富基金控制了大约3万亿美元的资产。主权基金主要来源于外汇储备，不同于传统的外汇储备投资，主权基金的投资主要选择风险大但收益率也高的股票市场和股权市场。这种巨额的富有主动性和进取心的投资策略引起了国际社会特别是一些欧美国家的不安，他们甚至认为这会危及金融安全甚至国家安全。进入21世纪，随着新一轮主权基金的设立及其在国际金融市场上的积极运作，主权基金再次引起人们的关注。
随着我国宏观经济、贸易条件和财政收支状况的不断改善，财政盈余与外汇储备盈余不断积累，我国已成为国际主权基金的大户。这使一向执世界经济发展之牛耳的美国和其他西方大国感到很不安。他们认为，中国的主权基金将对国际金融市场的稳定构成威胁，因此主张欧盟内部严格监管外国主权基金。长期以来，西方各国对海湾产油国和新兴工业国的投资采取多种措施，使其投资行动失败的消息屡见不鲜。过去，西方发达国家对主权基金的审查很有限，因为投资者除美、日、德、英、法等西方大国外，多是来自处于美国军事保护之下的小国。但如今，中国、俄罗斯、印度、巴西等新兴发展中国家都被美国视为潜在对手，因此这些国家的主权基金很难不被看成是对以美国为盟主的现有经济体系的挑战。
我们必须注意到另外一种情况：发达国家的投资限制并不仅仅针对来自发展中工业大国的主权基金。今年4月，加拿大政府阻止了美国Alliant Techsy stems 收购 MacDonald-Dettwiler 空间科技分公司，这是《加拿大投资法》(Investment Canada Act)生效后否决的第一笔交易。还是在4月,日本政府拒绝了英国儿童投资基金(Children's Investment Fund )增持日本公司(J-Power)股权的计划，首次阻止了外资投资其上市公司。这些情况表明，西方大国即便是对待来自盟国的主权基金，首先想到的也是自己的国家利益。因此，各国政府特别是西方发达国家不断加强对境外主权基金的限制和管理，是我国政府对外投资必须面对且要认真应对的现实，也是不容回避的挑战。
其实对于我国而言，机遇也是明显的。由于长期以来美国过量发行货币，新兴市场国家实行盯住美元的货币政策，造成其对于美国的贸易顺差，然后新兴市场国家利用顺差获得的美元购买美国国债，导致了新兴国家大量持有美元资产，从而催生了包括我国在内的庞大的亚洲国家主权基金。在传统的外汇储备理论中，只强调债权国应持有多少外汇储备，却没有指出如果存在超额储备应如何处置，此外又过分强调外汇储备投资的安全性和流动性，却没有回答对于一个存在大规模超额储备的国家，应如何衡量其得与失。毫无疑问，巨额外汇储备是我国主权基金的强大后盾，只要策略得当，对外投资应该能够游刃有余。特别是，主权基金在全球的发展已成为不可逆转的历史潮流，未来主权基金将会以更快的速度增长。这种判断主要源于美英等发达国家的贸易逆差仍会持续增长，新兴市场累积的超额储备规模将进一步扩张，而且目前全球3万亿美元的主权基金，不过是全球储备7万亿美元的二分之一，主权基金的发展还有很大的空间。因此，一些人士认为到2012年主权基金的总额很可能突破12万亿美元，这与当前美国的国内生产总值相当。在当前西方金融危机导致经济低迷而我国经济总体看好的背景下，我国主权基金的发展正面临着难得的机遇。
不断增长的主权基金也面临着质疑：一是认为主权基金投资可能引发国家安全问题；二是认为主权基金会对金融市场的稳定造成威胁。其实，这两点质疑是可以化解
的。首先，长期以来，对涉及国家安全的投资领域，任何国家都会严密控制，不会轻易让外国资金涉足，因此无须为主权基金单独设限。其次，同样出于减少风险和保证收益的考虑，主权基金的投资行为是世界性的，不可能集中在某一个国家。最后，在不同国家、不同时间范围内分配后的主权基金投资，不是唯一的决定因素，不会对金融稳定构成根本性威胁。因此，对于我国而言，发展主权基金是利大于弊。
在经济全球化的背景下，只要我国外汇储备居高不下，且经济状况对外国投资保持强大的吸引力，又能积极参与国际主权基金规范的制定，并实施有效的对外投资战略，那么，我们就会最大限度减少投资保护主义所带来的损害，并使国际主权基金的运作对我国经济发展产生有利的影响。
（作者单位：清华大学）
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