2009年,国家采取灵活审慎的宏观经济政策,以“增收、减负、调结构”为主线,从制度上为经济平稳较快增长提供了保障。但传统的以高要素投入为基础的增长方式已失去活力,在没有革命性技术改进的情况下,以技术进步为基础的发展方式的推动力也略显疲惫。笔者认为,鉴于我国内需不足的根源之一在于消费动力不足,以完善基本
基本公共服务均等化是扩大内需和社会发展的必然要求
长期以来,我国的经济增长方式主要是通过粗放型的生产方式降低生产成本,来换取广阔的海外市场,这是改革开放以来推动我国经济增长的原动力。当外部市场冲击打破了这一高增长循环后,在短期出口导向的制造业过剩的生产能力难以被国内市场所吸收,经济面临“低增长、低通胀”的压力;在长期,由此种生产方式导致的产业结构升级迟滞、生态破坏、环境污染、技术创新动力不足等因素将阻碍经济的可持续增长。因此,改变我国经济增长方式势在必行,积极发展内需经济,向内需主导型经济发展战略过渡是重要选择。结合我国目前存在的基本公共服务非均等化的事实,以及由此导致的内需不足的现状,以完善基本公共服务均等化为基础的增长方式转变理应成为我国扩大内需和经济增长的主要推动力。
改革开放以来,我国实施了“效率优先、兼顾公平”的发展方针,创造了世界最高和最长的经济增长纪录,与此同时民生问题也越来越突出。“发展是硬道理”被片面地理解为“增长是硬道理”,致使改革进入第二阶段时,城乡收入差距拉大、居民收入差距拉大、地区差距拉大等问题凸显。从国家的长期稳定和可持续发展来看,我们需要完备的基本公共服务体系作为支撑。因此,有必要从更深层次探讨基本公共服务非均等化的根源,理顺各层关系,实现基本公共服务均等化。
基本公共服务均等化的基本原则
我国是一个处于经济转轨过程中的发展中大国,与发达市场经济国家的国情相比存在着巨大差异,在通过推进基本公共服务均等化来实现扩大内需的进程中,必须坚持以下几个原则:
――现实性原则。即,我国的基本公共服务均等化必须立足于我国的基本国情。一方面作为发展中国家,我国的经济水平与发达国家相差较远,经济基础还比较薄弱,这一特点决定了我国的基本公共服务均等化建设必定是一个长期渐进的过程;另一方面我国区域间自然条件、人口结构、经济社会发展水平千差万别,区域经济条件、经济结构、经济总体质量等诸多因素决定了我国地区间的基本公共服务均等化不能“一刀切”,为避免基本公共服务异化和政府服务缺位、越位现象,必须基于不同区域的特点,把基本公共服务的机会均等和结果均等有效结合起来,并在不同地区适当倾斜。
――国际性原则。基本公共服务均等化必须立足于我国基本国情,但并不代表发达国家的有效经验在我国就不具有适用性。首先,国际经验表明,基本公共服务体系完备国家在设计财权配置时,大都根据本国国情,将历史的和政治的因素放在首位,然后是经济效率和公正原则,对于税收权限的划分,各级政府的税种和税率都有比较明确和具体的法律规定。其次,为了修正“政府失灵”、“市场失灵”和“第三部门失灵”等因素的影响而可能给社会和公众带来的不良后果,不同国家从多个层面加强了对基本公共服务的监管,这些经验对于弥补我国基本公共服务的政策缺失都是必不可少的。
――与调结构有效结合。一方面,一些地方和行业在经济建设过程中偏数量、轻质量、重GDP、轻环保,为发展而发展,历史经验表明,片面追求速度和数量的发展注定无法持续,为实现我国经济的可持续发展,结构调整是必然选择,基本公共服务均等化必须服从于这一目标。另一方面,我国经济结构调整过程中所表现出的几大突出问题也源于基本公共服务的缺失:教育和人力资本投资不足导致结构调整中高质量生产要素不足;居民消费支持力度不够导致经济结构调整过程中有效需求不足;环境污染治理费用和政策缺失导致经济结构调整过程中污染治理资金和政策保障都难以到位,等等,这些问题的解决都要求基本公共服务建设能够不断得到完善。
通过基本公共服务均等化扩大内需的措施选择
实现经济增长和经济结构调整,基本公共服务均等化的重点应倾向于以下几方面:
1、科学界定政府间基本公共服务的事权,积极推进公共财政体制改革,明确财权。将各级政府间的基本公共服务事权以法律形式确定下来,特别是对省以下各级政府要按照受益原则、能力原则和效率原则进行划分,使这种划分具有合理性和规范性。在事权立法基础上进行财权立法,适当放宽地方政府税收权限,使各级政府的事权和财权相匹配。
2、加强基本公共服务的政府绩效评估与监管。提高政府的基本公共服务能力,一个很重要的策略调整便是将基本公共服务纳入政府绩效考核标准之中。此外,要尽快完善相关监管制度,充分发挥其弥补市场缺陷,解决市场失灵的作用。
3、完善转移支付制度。要实现各地基本公共服务均等化、缩小地区差距,需要进一步加快转移支付立法步伐,从根本上理顺政府间转移支付行为。作为“财权”的有效补充,在转移支付立法时应尽量考虑公平优先,可效仿一些国家的成功经验设立一般性转移支付、特定转移支付和专项转移支付,突出强调一般转移性支付,解决地方财力总量不足问题。同时建立有效的问责制,以确保信息公开透明,形成自下而上的监督。
4、深化收入分配制度改革,不断提高居民收入。本着“藏富于民”的原则,调整国民收入在政府、企业与劳动者之间的分配比例,逐步提高居民收入在国民收入中的比重。落实党的基本政策,继续提高粮食最低收购价,继续实施农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等政策,提高补贴标准,增加农民收入。
5、夯实社会保障基础,使居民“有意愿消费”。扩大社会保险覆盖面,通过提高个体私营等非公有制企业社会保险参保率,加快城乡基本医疗卫生服务体系建设,继续安排资金支持农村贫困家庭、贫困残疾人、危房改造等,扩大农村低保覆盖范围,提高低保对象待遇,解决居民后顾之忧,使他们敢于消费。
(作者单位:湖南大学经济与贸易学院、财政部财政科学研究所)
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