□郑功成中国人民大学教授，全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员
□本报记者袁祥王逸吟
“天有不测风云，人有旦夕祸福”，正因为此，我们才需要一个稳定的社会保险制度把这些“风云”和“灾祸”给化解掉。社会保险立法就是要通过建立一系列稳定的制度来解决劳动者的风险。
郑功成一直很忙。2009年12月26日上午10点已过,这一年全国人大常委会最后一次会议的最后一次分组审议已经结束,郑功成还在和另一位常委会委员讨论农村社会养老保险的话题。
过去20多年间,郑功成一直在从事社会保障、劳动就业等领域的研究和教学。他的治学经历,恰与中国社会保障改革的历程重合。他既是这场变革的见证者、研究者,也是推动者。
“请过来坐吧!”送走那位委员,郑功成笑着和记者打招呼。在人民大会堂浙江厅,这位社保领域的权威专家气定神闲,侃侃而谈。
“建立劳动保险制度是为解决劳动者后顾之忧”
记者:社会保险是世界各国都面临的重大民生课题。为了破解这项重大课题,中国付出了怎样的努力?
郑功成:中国的执政党和政府对劳动者的社会保险是高度重视的,早在1951年就颁布了劳动保险条例,1953年又进行了修订。现在看来,这个条例也是一部很好的法律。新中国建立之初百废待兴,我们能建立劳动保险制度,表明中国党和政府是在主动解决劳动者的后顾之忧,尊重劳动者的主体地位,增进劳动者的福利。
改革开放以后,我们摸着石头过河进行探索。中间有一些曲折,但依然不能否认,党和政府在制度的建设方面作出了各种努力。
记者:改革过程中积累了哪些经验?
郑功成:首先,经济发展是制度变革的重要前提。如果经济不景气、人民收入减少的话,社会保险改革会很困难。这个经验具有普遍性。
第二,试点先行,渐进改革,这是中国特色的改革路径。这么大一个国家,如果在政策不成熟的情况下全面推开,那会后患无穷,所以我们通常选择个别地方进行试点,及时总结经验教训,完善方案。但是,试点期过长也会出现问题,各地的创新把制度肢解了,造成了制度碎片化的现象。
第三,全面改革,单项突破。我国的社会保险乃至整个社会保障体系改革是整个制度的重塑,这在世界社会保障制度史上无疑是伟大的改革实践。我们因为选择从单项突破入手,再全面推进,便使这一制度得以在有序渐进的过程中实现革新。
第四,政府要有必要的投入,分担制度改革的成本,这也是一个很重要的条件。
“权益的平衡实际上只能通过立法来确定”
记者:社会保险法草案已经三审了。立法对于社会保险制度的建立和完善特别重要。
郑功成:是的。社会保险制度牵涉到政府、雇主、劳动者等几方面。现在主要是行政机关发文件来规范,但大家理解,政府只是整个社会保险制度的一方啊。比如企业反映费率过高,那怎么降低费率?劳动者觉得待遇过低,他们的诉求又如何反映?权益的平衡实际上只能通过立法来确定,不能由政府一方说了算。
只有立法机关,才能尽可能地平衡责任主体各方的权利和义务。法律一通过,就像孙猴子画圈一样,圈里的人一个都出不来,圈外的人一个都进不去。现在因为没有法律,政策的灵活性恰恰损害了制度的严肃性和权威性。
再者,经过20多年的改革,社会保险制度已经到了定型和实现可持续的发展阶段了,不能长期试而不定。社会保险的天然使命就是给人以稳定的安全预期,如果制度安排总处于试验之中,要这个制度做什么?恰恰因为“天有不测风云,人有旦夕祸福”,我们才需要一个稳定的社会保险制度把这些“风云”和“灾祸”给化解掉。现在尚没有这样一部法律,劳动者的风险就不能通过稳定的制度安排来解决,这是一个大问题。
“社保基金不是财政资金,也不是社保机构的资金”
记者:社会保险立法的过程中,你主要关注哪些问题?
郑功成:社会保险法三审稿有了很多进步,在肯定这些进步的同时,我主要关注三点。
首先是要明确制度的性质和社保基金的性质。理论上已经很清楚了,社会保险是面向劳动者建立的,在一定情形下可以惠及其家属的强制性制度安排,它以劳动者为本位,以劳动权利为基础,实行权利义务相结合并由雇主与劳动者缴费形成的各项社会保险基金。
社保基金不是财政资金,也不是社保机构的资金,而是所有参保人的公共基金。对社保基金的使用,应该根据所有参保人的意志来决定。草案已经三次审议,对此一直没有作出明确规定,我认为是一项重大缺失。只有在明确制度的性质和基金性质的前提下,我们才能判断哪些现象是合理的,哪些现象是不合理的,才能实现制度的良性发展。
其次,要给劳动者划定清晰的权利和义务。劳动者作为参保人,他有权参加哪些保险,享受什么样的待遇,这个应该非常清晰,不能总是出现“开胸验肺”的现象;他承担的义务,包括按时缴费,发生了事件要报告,要遵守诚信的规则等。权利给他安全感和稳定的预期收益,义务是他得到这种安全感和稳定的预期收益所应当承担的责任。
记者:还有一个问题呢?
郑功成:还有就是监、管、办的体制。这次草案三审稿增加规定了人大听取专项检查报告,我觉得这是一个进步,但还应该强化。社保基金里大量的钱都是用人单位和劳动者个人缴的,光有政府监督还不够,立法机关一定要介入。
对于管理,我的意见是要集权管理,这样才能让行政主管部门切实承担起责任。现在是多部门管理,造成了管理打架,成本增加。
从经办来讲,也应当适度集中,根据项目的属性尽可能地归类经办。我主张赋予经办机构足够的权威和责任,因为只有经办机构才能真正承担起对劳动者一生负责的责任。
“先实行普惠,再实行公平的普惠”
记者:社会保险法草案曾向全社会征集意见7万多条。公众最关心的,还是能否做到公平。
郑功成:是的。任何社会保障制度,都天然地追求社会公平,但是由不公平到公平还是必须要有一个过程,尤其是在我们这个发展不平衡的大国。我们去年完成的《中国社会保障改革与发展战略》研究报告,提出的基本思路就是先实现基本社会保障制度普惠,再逐步发展到整个社会保障体系的公平的普惠。
现在各种制度都是解决“有没有”的问题,比如养老保险向农民扩展、医疗保险向城乡居民扩展,低保在城乡均实现应保尽保,这三大制度当前的目标都是为了解决“有没有”的问题。解决了“有没有”的问题后,就要逐渐缩小城乡差距、群体差距,通过制度的整合来逐渐消除不公平性,消除身份差异,这是一个渐进的过程,我们期望这个过程尽可能缩短一些。
郑功成照片为本报记者袁祥摄
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