党的十七届三中全会通过的《决定》指明了我国农村集体建设用地使用制度改革的正确方向。当前,依据《决定》精神抓紧出台相关法律法规和配套政策已成为当务之急,由国土资源部牵头的《土地管理法》修改正是这方面的努力。有关集体建设用地流转制度改革的立法,核心是集体建设用地流转的相关权利义务和管理规则,而集体建
公权对私权采取严厉制约手段时,应当具有足以使该手段正当化的必要性和必然性,这是法治的基本要求。对流转后集体建设用地上的商品住宅开发下达禁令,实质上是对农民集体土地所有权的限制,也应具有公共利益上的充分理由。目前推进集体建设用地流转制度改革,既然允许改革后用于建工厂等工业性用途,就应该允许用于商品住宅开发等商业性用途。因为房地产开发可以带动周边基础设施和商业配套设施建设,商品房购买居住者的消费活动也会成为刺激当地经济发展的重要因素。
近些年来,“小产权房”大量涌现,固然有法律规定模糊不清的原因,有监管不力的原因,但城镇居民合理的住房需求在制度内没有合法有效的解决方式,才是根本原因。在我国城市化加速发展的过程中,城镇人口增加农村人口减少是必然趋势,这就使得一方面城市住房的需求量越来越大,另一方面农村宅基地又大量闲置浪费。不仅如此,在城市商品房供应方面,地方政府是商品房开发用地的唯一供应者,倾向于采用“招拍挂”等方式拉高商住用地价格以增加财政收入,于是助长了房价的持续走高。很多老百姓在城里买不起房就不得不转向小产权房,小产权房低价的诱惑已经远远超过了人们对其风险的顾虑。因此,小产权房的产生,有其深层的土地制度原因。基于此,对于一些无法拆除或不宜拆除的小产权房楼盘,通过相应措施转为合法产权是其唯一的出路,而只有允许在集体建设用地上进行商品房开发,部分小产权房转为合法产权才具备制度基础。
在目前应对国际金融危机冲击的背景下,允许集体建设用地上的商品住宅开发并予以法律规制,具有尤为重要的意义:(1)在农村城市化的过程中,必然会有一些城镇居民到位于农村的工商业中就业,允许当地的商品住宅开发可以有效解决这部分人的住房需求。(2)目前宅基地申请标准受到限制,一些富裕的农民如果有更高的住房要求,与其让他们通过权力寻租等方式超标获取宅基地,还不如促使他们通过购买商品房来解决。(3)除了无力承受城市高房价而到农村买房人的住房需求外,还有城镇居民到农村休闲养老的住房需求,下乡大学生的住房需求,各农村集体经济组织成员之间因异地承包和人口迁徙等产生的住房需求等等,也只能通过集体土地上的商品住宅来满足。而大量城镇人口入住农村必然会带动农村经济的发展,推动城乡经济一体化进程。
我们主张适当允许流转后的集体建设用地用于商品住宅开发,同时又认为必须通过立法稳步推进并强化管理。1.修改《土地管理法》,制定“集体建设用地使用权流转暂行条例”。有关集体建设用地使用权流转制度的立法包含许多民事法律事项,涉及到人民基本民事权利的行使和限制,依据《宪法》和《立法法》的规定，应由全国人大或其常委会制定法律,特殊情况下可由全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规。考虑到在集体建设用地流转实践之初,由全国人大或其常委会就此事项制定一部全国性的专项法律时机尚不成熟,可以由全国人大常委会在修改《土地管理法》时对一些原则性、方向性的问题做出规定,然后由国务院制定《集体建设用地使用权流转暂行条例》,对集体建设用地流转的事项做出全面规定。
2.严格集体建设用地的总量控制和用途管制。相关部门应该制定科学合理的土地利用规划和乡村规划,并通过用地指标控制稳步推进。不仅应该对一定时期内用于市场化流转的集体建设用地的总量进行控制,而且应该对每一块待出让的集体建设用地的使用条件包括具体用途予以明确和控制,以便合理调整用地结构,并保持短期用地需求与长期用地需求的平衡。
3.加强房地产管理,妥善治理小产权房。目前在集体土地上建设的商品住宅,由于其开发销售等环节均处于监管之外,不少在房屋质量、配套设施、物业管理等方面存在瑕疵。允许在集体建设用地上进行商品住宅建设之后,应当将这部分商品住宅开发一并纳入城市房地产管理的轨道,通过审批、备案、登记、发证等形式进行监管,确保其从立项、施工到销售、物业管理的整个流程都处于监管之中,并建立城乡统一的商品房市场。由于各类小产权房的占地类型不一、违法程度不一,应当结合土地规划和小产权房的具体情形分类做出处理,对于可以“转为合法产权”的部分,应当制定合理的补办土地出让手续方案,以促进将这一灰色地带纳入法治轨道。
4.严格土地执法。集体建设用地的市场化使用对土地管理部门的管理水平提出了更高的要求。要切实处理好放开农村土地市场与严格农村土地管理的关系,处理好保护农民土地财产权益与实现国家土地公共管理目标的关系。要完善土地违法责任体系，形成民法、行政法、刑法有效衔接、体系科学、宽严适中的土地违法责任体系，并相应修改政府政绩评价指标。要提高管理水平、加强执法力度，综合运用法律、经济、行政和科技手段切实加大土地违法违规案件的查处力度。
（作者单位：国家行政学院）
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