城乡二元结构是制约我国经济社会发展的重要体制瓶颈。推进城乡一体化需要破除城乡二元结构。我们认为,城乡二元结构有静态与动态两种形式。所谓静态的城乡二元结构,是计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份所形成的两种权利不平等的制度体系;而动态的城乡二元结构,则是在市场经济条件下基于本地居民与外来
应该看到,改革开放以来,特别是近些年来,发达地区各大中城市中的动态二元结构日益突出。以北京为例,2009年末,全市常住人口1755万,其中本市户籍人口1245.8万,居住半年以上的外来人口509.2万,占常住人口的比重为29%。在本市户籍人口中,农业户籍人口273.9万。在北京人口构成中,受传统静态城乡二元结构直接影响的是本市农业户籍人口,受动态二元结构直接影响的是509.2万外来人口。外来人口远多于本市农业人口。近些年来,北京统筹城乡发展、破除传统静态城乡二元结构的力度较大,成效显著。2008年北京农村安全饮水目标全面实现。2009 年和2010 年两年全面实施新农村建设“五项基础设施”和“三起来工程”,2009年“五加三”工程建设共投入83亿元,2010年预计投入70亿元。到2010年底,全市农村“五项基础设施”建设任务将全面完成。北京还大力实施农村医疗、养老、低保、就业、教育、文化、邮政等民生工程,使轨道交通、水、电、气、网络通信等基础设施建设不断向农村延伸。但与上海、天津、广州、深圳等全国各大中城市一样,北京在破除城乡动态二元结构上却面临着巨大的压力。例如在城乡结合部改造中,当地户籍居民的安置问题容易受到重视,而大量外来人口的居住权益等问题却常常受到忽视。近些年来各个城市中日益凸显的农民工问题、“蚁族”问题、“蜗居”等社会问题,正是动态二元结构所积累的深层次矛盾的典型反应。
改革以来,我国城市的人口来源和构成已经发生了巨大的变化,城市居民主要由原居市民、郊区农民和外来人口三大部分组成,他们共同构成了城市的常住人口,他们都是城市的市民,共同为城市的发展贡献力量和智慧,共同创造着城市的品格与未来。要真正解决城市中的户籍农民与外来人口问题,建设具有开放包容和平等关怀的现代城市,就必须全面推进城乡一体化进程。
全面推进城乡一体化进程,首先需要树立全面的而不是片面的城乡一体化思维。所谓全面,就是要破除静态与动态两种城乡二元结构,树立既统筹兼顾当地城乡居民权益,又统筹兼顾本地户籍居民与外来流动人口的权益,逐步实现市民与农民、本地居民与外来人口的身份平等、机会平等和权利平等,既要使本市户籍农民共享城市发展成果,也要使外来人口共享城市发展的成果。
破除静态的城乡二元结构,就是要统筹城乡发展,把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求,坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针,推进城乡基本公共服务均等化,使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。静态的城乡二元结构有比较明显的城乡和户籍界限,这是当前破除城乡二元结构的工作重点和落脚点。动态的城乡二元结构存在于城市之中,它没有明显的地理界限,但却有显著的身份界限。
破除动态的二元结构,需要重新认识城市的外来人口。对于现代城市来说,其居民只应有职业的差别,而不应有身份的歧视,其居民也只应有先后之分,不应有内外之别。北京市委书记刘淇曾提出重新认识首都“三农”的重要命题,他指出:“首都的农民是北京的市民,是推动郊区发展的动力,是拥有集体资产的市民。”据此,在重新认识北京的外来人口上,也完全可以说外来人口是移居首都的新市民,是首都发展的重要力量,是拥有人力资本的新市民。在城乡一体化进程中,各地要以破除静态城乡二元结构的精神来破除动态二元结构,要让普照农村的公共财政阳光同样普照城市中的外来人口,要将覆盖城乡的基本公共服务同样覆盖城市中的外来人口。
破除双重二元结构,全面推进城乡一体化,体现了科学发展观以人为本的本质要求。对于任何城市的发展来说,只有全面破除静态和动态的城乡二元结构,才能真正形成城乡经济社会发展一体化新格局。只有统筹破除双重二元结构,全面推进城乡一体化,才能使城市郊区农民、外来人口与城市原非农业人口一样融为一体、休戚与共,从根本上解决农民问题、农民工问题和城市外来人口等问题,有效应对城市快速发展所面临的各种危机与挑战。也只有统筹破除双重二元结构,全面推进城乡一体化,才能使城市中的所有市民都生活得更加幸福、更有尊严,使城乡社会更加公正、更加和谐。
(作者单位：湖南师范大学、北京市农村经济研究中心)
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