7月22日,国际法院就科索沃案发表咨询意见,认为科索沃2008年2月17日宣布独立“不违反国际法”。不少西方媒体称,这份咨询意见“认可了科索沃的独立国家地位”,甚至“突破了国家主权和领土完整原则”,是在国际法上承认了“分离权”。然而,事实果真如此吗?
要搞清楚这个问题,有必要先回顾一下案件的背景。2
一个路人皆知的事实是,科索沃走上宣布独立这条路,绝不是靠一己之力,而是大国博弈的结果。目前世界上已有69个国家承认科独立,西方出于战略考虑,正在推动更多国家承认,“把生米煮成熟饭”,绝对不可能允许法院的一纸咨询意见使形势逆转,法院也没有这个“意愿”和“能力”。在这种政治现实面前,无论在法律上如何演绎,法院都难以对联大所提的问题给出一个否定的回答。这一点是一开始就注定的。
但另一方面,如果公然说科独立符合国际法,恐怕捅的娄子更大。全球有大约二百个国家和两千多个民族,分离势力和活动在各国不同程度地普遍存在,而且往往伴随暴力和动乱。不光是反对科独立的国家,就连支持科独立的西方大国也心存隐忧,担心一着不慎触碰“红线”,刺激全球范围内的分离活动。如果发生不可收拾的局面,法院承担不起如此沉重的历史责任。
国际法院被迫卷入这样一个敏感的政治问题,想要全身而退,只能是在夹缝中找出路。既要化解大国的政治压力,确保不犯“方向性错误”,又要防止背上“千古罪名”,还要设法自圆其说,维护公平中立的形象,何其难哉!法院最终交出的“答卷”避实就虚,剑走偏锋,也就不足为奇。
国际法院究竟给了个什么说法?联大提出的问题是“科索沃临时自治机构单方面宣布独立是否符合国际法”。法院的回答是,“2008年2月17日通过科索沃独立宣言不违反国际法。”一问一答之间,不难看出法院的闪转腾挪,煞费苦心。
首先,联大问题中的“科索沃临时自治机构”,在法院的回答中不见了。是不小心漏掉了吗?当然不是。其实,只要看一看联合国安理会第1244号决议对科索沃自治的安排,就会明白是怎么回事。这份决议,以及根据决议制定的《关于临时自治的宪法框架》,明明白白地规定,“科索沃临时自治机构”的权限只是负责科索沃内部日常事务的管理。这样的机构,干出宣布独立这种不沾边儿的事情来,不是明摆着越权嘛。于是,法院咨询意见说,宣布独立不是这个机构干的,在结论中就将它选择性地“过滤”了。
其次,联大问题中的“是否符合”,被法院变成了“是否违反”。表面看来,这两个词意思差不多,但从严格的法律意义上看,“不违反”与“符合”有着天壤之别。如果讲“符合”,就意味着有实在的国际法依据,具有正面性质,是国际法所明确允许甚至鼓励或授权的。而讲“不违反”,充其量只能说国际法中没有明确的禁止性规范,行为的是非曲直是可以见仁见智的。法院用了“不违反”这个词,微妙之处就在于此。法院还说,“不违反”不等于“有权”;这里“不违反”的是国际法,而有没有违反“国内法”,不是法院要考虑的。很明显,法院在这里精心玩了一个文字技巧。其实,如果要深究起来,“没有禁止性规范”与“不违反”仍然不能完全划等号,因为所谓的国际法,不仅是指特定的规定或规则,还包括贯穿其中的宗旨和精神。但如果要分析到这些层面,就难以回避所谓“分离权”或“救济性自决”等敏感问题,那就如同“潘多拉的盒子”,岂是法院所敢轻易打开?万般无奈之下,法院只好抛开法律的深层次逻辑,对“不违反”作一个字面上的“名词解释”。
再次,法院说的“不违反”,也只是2008年2月17日通过科索沃独立宣言这个具体的行为不违反国际法,而没有说科索沃独立这一事件整体上是不是违反国际法。也就是说,科索沃宣布独立之后,国际社会如何看待,是不是承认,要不要采取什么措施,科索沃是否真的就成了一个独立国家,法院一概不予评论。举个通俗的例子,一个无知的孩子可以宣布脱离父母和家庭,法律中对此没有明确的禁止性规定,可这又如何呢?从这个意义上讲,法院的这个意见没有解决任何问题。
国际法院咨询意见还谈到了联合国安理会第1244号决议,认为这个决议中也没有禁止科索沃单方面宣布独立的规定。这个说法未免脱离了第1244号决议的本意,显得过于牵强了。安理会第1244号决议在对科索沃实施“国际管理”的同时,专门强调了尊重南联盟的主权和领土完整,这是一个基本前提。“国际管理”剥夺了塞尔维亚对科索沃的实际控制,使塞尔维亚维护自身主权和领土完整的能力受到制约,但这是有条件的,即各方应该通过谈判确定科索沃未来地位,这是决议的内在逻辑。科索沃单方面宣布独立,无疑是滥用了“国际管理”带来的便利条件。如果说这不违反第1244号决议,那就等于说安理会在处理这个问题时是“拉偏架”,恐怕这不是事实。
当然,国际法院在有意或无意之间对安理会一个决议的解读出现偏差,还只是限于一时一事的判断,尚不至于撼动国际法的基本原则。尽管法院的结论不乏牵强之处,尽管仍有约三分之一的法官投了反对票,但法院把问题的范围缩小到不能再小的程度,好歹可以“交差”了。咨询意见出台后,美国立即表示,这份意见只是针对科索沃这一“独一无二”的情况,不构成先例,个中缘由,颇为耐人寻味。
国际法院作为一个权威的国际司法机构,其咨询意见虽不具有法律约束力,仍会产生很大的政治和法律影响。这份咨询意见为“科独”量身定做,归根到底反映了当今国际法领域的力量对比。支持“科独”的势力必会借此大做文章,推动更多国家承认科索沃独立。而持相反观点的国家也不会轻易改变立场,因为法院并未认可科索沃宣布独立的法律后果。可以说,科索沃问题在国际法院转了一圈,依然要回到政治解决的轨道上来。正如中国外交部发言人所说,“国际法院的咨询意见并不妨碍当事方通过谈判妥善解决问题”。
事实上,在国际法院这份就事论事的咨询意见之外,各国的国际法立场更为重要。在国际法院作出咨询意见前,三十多个国家向法院陈述了立场。这些国家无一例外地强调国家主权和领土完整在国际法和国际关系中的重要地位。其中相当多国家、包括中国严正表明,国际法从不赋予一国领土的组成部分,在未经该国同意的情况下,单方面从该国分离的权利;主权国家拥有国际法充分保障的权利和手段来反对和制止分离,维护本国的领土完整。对此,国际法院不仅没有作出任何相反的表述,而且重申领土完整是“国际法律秩序的重要组成部分”。看来,世界上的一些分离分子指望从法院这份咨询意见中得到什么帮助,恐怕只能是“一场游戏一场梦”。
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