有人可能不同意基础教育产品相对短缺这一判断,甚至认为我国个别地方的基础教育已经过剩,我认为那只是表面上的过剩。许多学校的学生宁可花高价或走远道转入优质资源配置的学校,重要原因之一就是原学校的教学硬件设施配置缺乏,没有好的稳定的师资队伍。中西部地区尤其是西部欠发达地区,现在的义务教育得到了较快发展,但和东部地区相比尤其是和国际上多数国家的中小学校建设相比,仍有相当的差距。即使是校舍并不短缺的大中城市,仍有一部分学校的基础设施投入严重不足。因此，一些学校的人数减少,甚至部分学校关门,未必就是基础教育产品的过剩。
如果同意这一判断,我们就要回答:既然中国发展市场经济,既然市场经济以相对过剩为特征,那么,中国的基础教育尤其是中西部地区教育资源为什么仍然处于相对短缺状态?
目前流行的理论观点认为，基础教育是一种特殊的物品,是一种具有正外部性的公共物品,其市场供给必然短缺。笔者认为,这是一种既没有历史眼光,也没有现代眼光的看法。从历史与当代国际经验看,仅从基础教育的物品特性上去理解其供给不足,存在重大的片面性。那么,应该如何理解和解释在相当长一段时间里中国基础教育相对短缺这一现象呢?
笔者认为,基础教育是一个开放的系统,基础教育发展是其环境作用的自然结构。基于这一逻辑,基础教育面临的问题只能从环境的角度加以解释。不同的环境形成不同的基础教育发展结果。基础教育,连同有关基础教育的问题、政府在其发展中的责任确认以及各级政府的责任划分与承担、公平性或正义性或更狭隘的平等性、充足性以及效率与效果等,都深深地嵌入于社会政治、经济、文化等背景性关系之中。
嵌入性(embeddedness)是指社会的任何一个构成部分都以各种各样的复杂方式嵌入于社会关系之中,每一个构成部分都是其他构成部分相互作用的产物,每一个构成部分的状态都是由各种不同力量以复杂方式相互作用而形成的一种均衡。嵌入性这一概念表明,只有将具有特定历史禀赋的个体行为,放到更为广泛的关系性、制度性与文化性的背景之中,才能够得到有效的理解与说明。嵌入性视角将社会行动发生于其中的不同条件及这种条件的形成机制视为解释社会行动的优先条件,而不是脱离社会背景关系与机制孤立地分析个体行动及其生成的因果关系或机制。
嵌入性概念最初源自于英国学者卡尔・波兰尼(1957)对社会转型的分析。他从经济的社会嵌入性入手,深入剖析了具有自我调节功能的、非人格化的市场机制的重大局限性,提出市场机制需要重新嵌入于社会关系,特别是政治、道德与法律关系中才能够保证市场机制成为社会福利的一种生成机制而不是毁灭机制。美国学者马克・格兰诺维随后重新论述了经济的社会嵌入性,并使这一概念成为社会科学整体性分析的理论与方法论的核心概念。与还原论不同,整体论强调社会网络、社会资本、文化与认知要素的多样性以及社会构建在理解社会现象中的重要性。
从“嵌入”关系方面说,社会每一个构成领域既相对自足又受其他领域的牵引与推动。各不同领域由于自身性质或特点的不同而出现不同的偏好或取向,从而很容易出现各不同领域相互冲突或效应抵消的状况。例如,在相关博弈中,每一个相对自足的博弈内生地存在有偏性激励,因而将其合并在一起时便可能出现激励不相容问题。中国基础教育的发展就面临这样的格局。例如,中国政府教育投入达到占GDP的4%问题、政府教育投入周期过长很难在短期或任期内见到实效、部分地方教育行政部门效能较低、学校多以升学率为其发展的头等目标,以及政府竞争标的等等,在相对自足的博弈中形成的均衡策略,与合成在一起时的均衡策略可能出现冲突,由此出现在相对自足的领域是有效的策略而合成在一起时便出现相互抵消效应。
历史上中国的教育经费投入严重不足,近年来虽有较大变化,但相对于其他方面的公共投入,教育经费投入依然不足,中国教育投入占GDP4%的目标至今依然没有达到,城乡教育差距、地区差距、学校差距依然存在,择校现象屡禁不止、农民工子女受教育歧视等诸多教育不公现象依然存在。不仅如此,相关专家的研究还表明,在财政拨款的分配环节,财政中的教育拨款主要用于高等教育,这意味着现在每年的国家财政拨款中大概有一半用于两三千万学生的高等教育,而两亿四千万中小学生享有的只是这个大盘子里的一半。义务教育的主要责任在政府。政府履行义务教育责任的核心是提供经费。经费保障既取决于经济发展状况,又取决于制度安排。经费保障主要涉及经费“由谁提供”、“提供多少”和“如何提供”三个问题。“提供多少”的问题,《教育法》中早已有规定,即“两个比例和三个增长”。但该规定一直没有得到有效的落实。
从社会嵌入性角度理解与研究中国基础教育发展过程中面临的问题,是将不同领域的博弈连结成一个更大的博弈,因而是一种整体论的研究问题的视角。整体论的研究方法,能够将不同领域的制度安排视为一种微观结构性要素,通过考察这些存在于不同领域中的要素之间的互动,理解和解释在一个特定领域形成的宏观结果。这种将在不同领域出现的宏观结果视为不同领域要素间相互作用结果的方法,能够使人们将注意力聚集于微观机制的研究,通过调整微观机制来实现对整体样式或宏观结果的调整。
笔者从基础教育的社会嵌入性的角度,研究了中国基础教育发展失衡的相关制度因素。实证研究结果表明,中国基础教育需求存在严重的拥挤性。由于中国主要依赖公共财政的投入供给基础教育,没有充分发挥社会供给基础教育的功能,因而导致基础教育供需失衡是必然的。同时,由于没有为社会其他行为主体的基础教育供给功能给予合理的激励,基础教育模式单一,效率损失严重。事实上,世界上大多数国家的基础教育供给均具有多元化特征,而且这种多元化趋势日益显著。显然这是中国公共政策决定者应该关注的一个重要问题。
改善中国基础教育供给从而使其满足社会需求,需要进行一系列制度的调整而不是通过某个单项制度的改革就能够实现的，因而需要设计一揽子政策组合来实现中国基础教育的有效供给。简单地说,这一揽子政策组合至少应该包括如下因素:其一,扩大公共政策决策过程的公民参与。决定者构成是形成不同政策偏好的基本因素。为了改变地方政府公共政策的短期偏好以及重视可见行为的偏好,必须改变公共政策决定的参与人类型。其二,平衡不同级政府的责任与权利,实现权利与责任的对等性。今后改革的一个基础原则应是,地方政府承担一般性的发展财政支出,而上一级政府或中央政府承担基础教育均衡性发展的财政支出。其三,强化人大的预算与审计功能。教育及其他更为基础的社会性事业有关一个地区的长期利益,因而只有充分发挥地方人大的财政预算与审计功能的作用,才能够有效地分配财政资源,实现长期与短期的最优配置,有效避免“政绩工程”与“形象工程”等。其四,实现基础教育的多种供给结构。国际经验表明,私人供给或市场供给较公共供给能够有效缓解财政压力,因而是一项对社会各个方面都具有重大正的外部性的活动。由此,应充分发挥社会各种力量,增强基础教育的供给能力与质量。
(作者单位：北京师范大学)
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