认真履行审计监督职责 促进经济发展方式转变

核心提要

胡锦涛总书记指出,加快经济发展方式转变是我国经济领域的一场深刻变革,关系改革开放和社会主义现代化建设全局。在这个转型升级的历史进程中,审计工作要更加自觉地融入经济社会发展大局,围绕转变经济发展方式的目标和任务,突

加强对宏观经济政策执行情况的跟踪审计,促进各项决策部署落实到位

加快转变经济发展方式涉及到市场、社会、资源、环境和民生等多个层次和方面,必然带来利益格局和社会结构的深刻调整。实现这一重大调整,除了借助市场这只“看不见的手”发挥配置资源的基础性作用外,也需要政府这只“看得见的手”进行有力调控。从这些年的审计情况看,由于各地区的主体功能定位不明晰、经济发展的协调补偿机制缺失,区域间、行业间的重复建设与产能过剩问题,已成为长期困扰我国经济发展、制约经济发展方式转变的难题。解决这一问题的根本出路就是以主体功能区建设为切入点,根据各地的资源禀赋、环境承载能力、开发密度和发展潜力,做好区域功能分工,发挥各地的比较优势,推动宏观经济政策从过去以支持重点地区发展为主向支持主体功能区建设为主转变,大力发展特色经济。前不久,《全国主体功能区规划》已经国务院审议通过,一系列配套政策措施也将陆续出台。今后审计监督的重点要放在促进规划和配套政策措施的贯彻落实上,高度关注国家经济结构和产业结构调整的趋势和走向,及时揭露和查处在贯彻各项决策部署过程中失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等问题,坚决纠正有令不行、有禁不止的行为。同时,继续加大对宏观调控政策措施执行情况的跟踪审计力度,关注政府投资、财政支出和银行贷款的结构及政策实施效果等情况,关注政策执行中出现的新情况和新问题,确保中央决策和部署落实到位。

加强对重大政府投资项目和重特大突发公共事件的跟踪审计,促进结构调整和优化

投资是社会再生产活动的重要环节,当前的投资布局、投资方向和投资水平,在很大程度上决定着未来的经济结构、发展规模和发展水平。为此,转变经济发展方式和调整经济结构,必须高度重视转变和优化投资结构,努力提高政府投资绩效。在审计工作中,要注意对照宏观调控政策的重点、方向和力度,检查政府投资结构是否符合政策取向,项目实施是否实现政策目标,促进发挥政府投资的导向作用。要切实加强对政府投资和使用国有资金建设项目的审计监督,把单个投资项目审计与行业性、区域性审计结合起来,全面推进政府重大投资项目的绩效审计,既检查投资项目的建设情况,也检查项目建成后的运营状况和实际效果;既评价项目建设的直接经济效益,也探索评价项目的社会效益和环境效益。要继续加强对汶川地震灾后恢复重建、京沪高速铁路、西气东输二线、金沙江溪洛渡水电站等重大政府投资项目和重特大突发公共事件的全过程跟踪审计,及时发现问题、及时督促整改,确保资金安全和工程质量,推动项目尽早建成并发挥效益。

加强对重点民生工程和资金的审计监督,促进经济社会协调发展

民生问题既是经济社会发展的目标,也是经济社会发展的动力。从这些年的审计情况看,一方面,我国的工资在国民收入初次分配中所占比重较低;另一方面,在关乎民生的社会福利、医疗卫生、住房和教育等领域的支出占财政支出的比重偏低,导致内需拉动乏力,看病难、上学难、安居难等一系列民生难题相互交织。同时,因政策制度不够配套,很多地方出现了涉及民生的补贴资金大量结余和民生问题比较严峻并存的状况。促进这些矛盾和问题的解决,是今后一个时期审计关注的重点。要进一步加强对“三农”、教育、卫生、文化、社会保障等重点民生项目和资金的审计监督,揭示和反映落实国家政策不到位、政策目标未实现以及严重影响和损害群众利益的问题,还要关注转移支付资金分配分散、使用效益不高等问题,规范资金管理和运行,促进各项惠民政策落实到位,推动社会福利、医疗卫生、住房和教育等民生领域的改革。

加强对科技和自主创新投入的审计监督,促进科技成果向现实生产力转化

提高自主创新能力是优化产业结构的中心环节,是推动经济发展方式转变的根本动力。从审计情况看,一些企业忽视对自有品牌、技术等国有权益的必要保护,缺少对核心技术和关键部件的消化掌握,内生技术能力没有得到实质性提升,自主创新能力和引进消化吸收能力不足;一些地方的科技经费投入在总量、结构、管理使用和效益等方面还存在着很多问题,不完全适应当前经济形势和科技发展的需要。今后一个时期的审计工作,要以企业审计为依托,加大对科技及自主创新等方面投入的监督力度,着重关注企业自主创新能力建设,推动企业加强技术改造、淘汰落后产能,推进结构调整和产业升级;注重揭示制约企业自主创新能力提升的体制、机制性问题,推动企业根据发展战略和市场需要,做大做强主业,增强竞争力。同时,在财政、金融等审计中,积极关注财政政策、税收政策和金融政策对企业自主创新和产业结构调整的扶持力度和政策措施落实情况,促进形成有利于企业自主创新的财税和金融环境。

加强对节能减排和生态环境保护的审计监督,促进生态文明建设

近年来,我国环境治理和生态保护取得明显成效,但生态环境总体恶化的趋势没有根本扭转,资源消耗偏高,环境压力加大,对经济社会发展形成一定制约。从资源环保审计情况看,有的地方产业结构不合理、经济发展方式粗放,污染环境、非法征地、越权审批、违规出让土地和矿业权等问题有禁不止;一些地区的环保部门监测能力较弱,环保统计数据失真,给有效治污带来了一定困难。对这些问题进行及时有效监督,已经成为审计工作的又一重要领域。要加大对节能减排和生态环境保护的审计力度,关注节能减排资金使用及重点行业执行节能减排政策情况,促进落实节能减排目标责任制,推动完成节能减排任务。在财政、金融、企业和经济责任等审计中,都要加大对节能减排、环境保护相关内容的审计,促进完善资源性产品价格形成机制,提高资源利用效率。同时,通过揭示制度不健全和标准不合理等问题,促进完善有关资源节约、环境保护的法律法规和相关制度。

加大对重大违法违规问题的揭露和查处力度,促进反腐倡廉建设和民主法治建设

竞争是保证效率最大化和资源最优配置的有效途径,而竞争离不开规则,离不开法治,离不开对权力运行的制约和监督。2009年以来,全国审计机关共向有关部门移送违法违规问题和经济犯罪案件线索1600多件。这些问题扰乱了经济秩序,侵蚀了国家经济安全的基础,也影响到社会稳定。因此,在转变经济发展方式的过程中,必须认真研究和分析新形势下腐败案件发生的特点和规律,及时准确判断腐败现象易发多发的重点领域、重点部位和重点环节,有重点地加强审计监督,进一步规范和监督权力运行,更加有效地发挥审计在惩治腐败方面的作用。同时,还要注重结合违法违规问题的查处,揭示制度方面和制度落实方面的漏洞,推动建立公开、公平、公正和诚信的市场经济法律秩序,创造良好的市场竞争和发展环境。

加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度,维护国家经济安全

在转变经济发展方式过程中,必须加强风险监管。国际金融危机带给我们的最大、最直接的教训就是对风险监管的忽视。在审计工作中,要进一步增强忧患意识和责任意识,高度关注经济转型过程中可能出现的各种风险和问题,保障经济社会健康安全运行;更加关注政府性债务问题,促进有效防范和化解潜在财政风险,深化财政体制改革;更加关注银行信贷结构和资产质量,促进防范受宏观经济波动和企业经营周期影响而可能出现的系统性金融风险,维护金融稳定;更加关注因决策不科学、不合规、管理不严格导致国有资产流失的问题,维护国有资产安全和市场经济秩序;更加关注企业执行“走出去”战略的经营情况、财务状况、运行情况和内部管理模式,维护境外国有资产安全;更加关注在土地征用、拆迁安置、企业改制、环境保护以及工程建设等方面存在的突出问题和薄弱环节,防范可能引发的社会不稳定因素。

加大对体制机制性问题的揭示和反映力度,推进深化改革、完善法治和健全责任追究制度

从近年来的审计情况看,财税、金融、投资等方面存在的体制性障碍和制度性缺陷,是影响我国经济发展的深层次原因。以财税体制为例,现行分税体制使得事权与财权不完全匹配,地区间财力不够均衡,基本公共服务供给水平差距较大,由此导致相应的政策执行和落实不到位,影响了政策导向作用的发挥和政策的实施效果。为此,在审计中,要始终坚持从制度安排入手,从宏观和全局的角度,去认识和审视审计掌握的情况,去分析和反映审计发现的问题,去研究和揭示政策、制度和管理中的问题和漏洞,提出深化改革、规范管理和健全制度的建议,促进完善加快经济发展方式转变的体制机制。同时,还要进一步深化领导干部任期经济责任审计,促进领导干部树立科学的政绩观,严格守法守纪守规守责,严格依法行政,严格按程序办事,推进健全适应科学发展要求的干部考核评价机制和责任追究制度。

完成好上述各项任务,审计工作必须努力做到与时代要求同步伐,与经济发展相适应,不断提高审计能力,改进审计方式,增强审计实效。一是更新审计理念,努力发挥建设性作用。要紧紧围绕转变经济发展方式的各项任务,科学选择审计项目,合理确定审计重点,使审计监督更加切合转变经济发展方式的要求。要坚持批判性与建设性相结合,在依法严肃揭露和查处重大违法违规问题的同时,更多地从维护国家经济安全、保障经济社会健康运行、推进民主法治建设的宏观层面发挥审计的建设性作用,更多地从制度、体制和机制方面着眼,揭示和反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞,促进建立和完善有利于经济发展方式转变的体制机制。二是转变审计方式,将真实合法性审计与绩效审计融为一体。要坚持从财政财务收支入手,以责任履行和责任追究为重点,从政策执行、资金使用、资源利用和行政效能等方面,全面监督财政财务收支的真实性、合法性和效益性,切实提高审计监督的实效。三是创新审计方法,提高审计工作的现代化水平。要树立先进的思想观念,运用先进的组织管理方法和手段,积极探索信息化条件下的审计工作方式,大力推进以在线审计、实时审计为特征的联网跟踪审计,使审计工作逐步实现由传统审计方式向现代审计技术方法的转变。四是提升审计能力,打造新型专业化队伍。要坚持以能力建设为核心,不断优化队伍结构,提升整体素质,着力培养查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和精通管理的行家里手,打造一支素质高、业务精、作风硬,能够适应经济发展方式转变要求的新型专业化审计队伍。

(作者系国家审计署审计长)