近几年来，城市中大量失业或下岗人员增加，人们日益感受到生活的不确定性在增加。而这一问题的严重性、敏感性和紧迫性，更令人忧虑，尤其令决策者深感棘手。也许是因为这个原因，“安全网”（safety-net）这个概念被引入了中国。
在国际上，安全网作为一套具有自己特殊涵义和意识形态背景的社会政策的概念从上个世纪八十年代开始被广泛使用。在使用中，安全网有两个互相联系又有区别的涵义。它的第一个含义是一种具有特殊涵义和意识形态背景的政策手段。它的第二个含义是在困难时为人们提供帮助的社会保护体系。
作为一种具有特殊涵义和意识形态背景的安全网概念，主要指政府通过社会救助或收入支持的方式对社会上最困难的群体提供最低生活水平保障的政策。因此，安全网是针对贫困问题的政策手段。
在发展中国家和经历着社会转型的社会，安全网又指在经济转型阶段，对由于转型而受到负面冲击的最困难的群体提供的补偿性的临时救济。从受惠者的角度看，则是从政府处获得最低生活保障的权利。
在八十年代，世界银行提出了其对发展中国家缓解贫困的两大战略：发展劳动密集的外向型经济以创造更多的就业机会，和对贫穷人口的人力资本投资，即对教育和卫生事业投资。这一套策略在中国和东南亚被认为非常成功。世界银行估计在中国有四亿人口由于经济发展脱离了绝对贫困状态。有的研究者指出，按照世界银行“每人每天一美元”的标准，中国城市贫困现象已经消失。但是在世界上其他一些国家，如拉丁美洲、非洲和东欧前社会主义的一些国家，贫困状况不但没有缓解，有些国家甚至有所发展。为此，世界银行调整了战略，提出对缺少能力从经济发展中获益的弱势群体进一步的保护措施。因此，在九十年代初，世界银行提出了安全网策略，与发展劳动密集型外向型经济和对贫穷人口的人力资本投资一起，构成了世界银行针对贫困问题的三项主要的战略。
在国际上，对选择安全网作为减少贫困的重要方式的策略颇有争议。执不同意见的人认为这种方式的着眼点是救济而不是发展，支持的是短期消费而不是长期的缓解贫困的效果，针对的是症状而不是病因。
与世界银行的观点针锋相对的是国际劳工局的方案。国际劳工局试图在全球化的背景下继续坚持与工资收入相联系的社会保险方案。强调维持标准的劳动条件，并在国际贸易条款中加入社会条款以保护发达国家的劳工利益。发展中国家对社会条款持强烈的反对态度。
由于资本在全世界自由流动，可以选择劳动力成本最低的地方投资，西方国家由于福利和工资高，劳动力成本高，很多工人失去工作。在工人运动的压力下，西方国家政府向发展中国家施加压力，以改善劳动条件为名，要求发展中国家提高它们的劳动力成本。这一政策已经被一些西方国家用于保护主义的目的，并受到发展中国家的强烈反对。因为低成本的劳动力是发展中国家惟一的经济优势。采用高保障和高福利的社会政策就会提高劳动力成本，削弱这些国家在国际市场上的竞争力。
因此，在社会政策领域，高保障高福利的社会政策不符合中国这样的发展中国家的最大利益。中国需要能够利用最低的经济成本保障社会安定、提高人口素质的社会政策，以确保经济在全球化过程中的国际竞争力。这一点对中国的未来生死攸关。
1997年以前，中国的社会保障制度主要有两大部分：保障城市职工收入安全的社会保险和对最困难的社会群体提供社会救济与服务。受益者认为接受保险福利是他们基本的公民权的一部分，而国家的经济负担很重。企业和个人要付高额代价以支持这种福利制度。社会救济主要实施于城市非社会主义部门和农村，国家或社区为无自立能力、无雇主同时无直系亲属的人提供供养水平极低的贫困救济。其他人在生病、年老或遇到其他意外时必须依靠自己或自己的家庭。这种制度类型被称为“补缺型”福利制度。在这种制度下，接受救济的人生活很贫困，受到社会歧视。大多数人会努力工作以避免落入这种境地。所以，国家或社区的救济开支很有限，可以把税收维持在较低的水平，从而保证社会经济的竞争力。中国社会保障制度的基本特征就是这两种反差极大的制度类型同时并存。
在这种体制下，在社会保险和社会救济两大块中，社会救济这一部分太弱，无法起到“安全网”的作用。安全网在社会政策中是“缺失”的。真正在经济上起到“安全网”作用的是对生活必需品的定量分配制度和价格控制、充分就业的经济政策等。
中国城市的社会保险制度起源于五十年代初。当时，共产党政府刚刚掌握政权，私人资本尚有一定的力量。为了迅速恢复社会秩序，争取城市工人阶级的支持，从1948年到1953年，政府在主要的现代工业部门建立了终身就业和雇主全部负担费用的劳动保险制度。它的主要受益者是城市现代工业部门中从事简单劳动的工人，他们的生活质量大大高于中国这类发展中国家市场供求条件下无技术工人从市场上可能获得的报酬。
中国社会保障体制的特点，也反映在中国社会福利的支出结构和覆盖结构上。从支出结构看，96%的社会保障支出花在社会保险上，只有4%左右花在社会福利和社会救济上。从覆盖结构看，城市的覆盖率是88%以上，农村覆盖率只有3.3%。
在经济体制改革中，八十年代后半期的企业改革由于企业职工的顽强抵抗终告无效。然而，市场竞争的压力却日益加大；同时，职工队伍的老化使劳动保险支付的负担也大大加重。在多种因素作用下，许多企业陷入破产半破产状况，无法支付对职工的保险承诺，如养老金和医疗费。一些退休人员因此生计无着，上街游行，政府部门的干预成为必要，在有些沿海城市，这种情况早在八十年代就出现了。这导致了八十年代后半期的以养老金社会统筹为中心的改革。
社会统筹是按照“以支定收”的原则收费。如养老保险，具体的方法是按国有企业的平均养老负担从企业筹集资金，再将筹到的资金按照企业实际的退休人员负担把资金返还企业，从而达到在国有企业之间平均负担养老费用的目的。在开始时，这样做的原因是为了避免额外的财政开支。但是，在筹资过程中，政府部门按照所筹得的资金量提取一定百分比的管理费和积累资金，这给了经办部门很大的利益动力增加费率，而不是降低费率。于是，“统筹”成了最热门的改革项目。许多政府部门争办养老保险，同时热衷于建立新的社会统筹项目。不同的政府部门为了扩大自己经营的统筹范围，往往花大力气排斥其他政府部门经营的统筹项目。部门利益之争成为中国社会保险制度改革中最具特色的一大景观。这样，提高待遇成为政府部门经办的统筹项目争取企事业单位的一个重要手段。自下而上和自上而下都有动力要求增加待遇。增加待遇则要增加缴费。这样，职工利益和政府部门利益合流，职工利益在政府部门内得到了强有力的反应，其结果是福利待遇和企业缴费负担居高不下。在养老保险这一块，虽然中央政府三令五申，要求降低养老金对工资的替代率，替代率仍然有增无减，很多地方出现“负替代率”，即养老金高于工资水平。改革无法解决旧的既得利益问题，反而增加了新的既得利益。
世界银行的专家考察中国的养老保险制度后得出结论，中国不同地区有成百种不同的养老保险办法。在这种情况下，企业和个人缴纳的保险费不能随人员流动转移。有些可以由商业机构承办的保险项目，政府部门也设法维持自己的垄断，排斥其他保险提供者。这导致企业的社会保险支出越来越高，同时劳动力的流动也日益困难。
随着离退休人员增加，社会统筹缴费日益增加。仅仅养老保险缴费一项，在上海即达到企业工资总额的28.5%，福建省的商业企业达到33%。如果所有的社会统筹项目（失业，医疗，工伤保险和女职工生育补偿）都实施，企业（和个人）缴费很可能接近或超过工资总额的50%。越来越多的企业无法负担高额缴费。而在以支定收的原则下，现有负担转嫁到越来越少的盈利企业，使它们的负担越来越重，最终陷入破产半破产。所以，国家计委的一个社会保障调查组在考察了福建省的社会保险制度以后，得出结论说，如果这样的趋势继续下去，所有的盈利企业都会被拖垮，整个社会保险的经济基础会化为乌有。
中国在社会保障政策领域所遇到的主要问题是，原来以社会保险为主体的社会保障制度导致对城市简单劳动力支付过高。
社会保险在经济上过于昂贵，无法向更大的人群扩展。更重要的是价格昂贵的社会保险无法为全社会在经济转型期间提供迫切需要的“安全网”。
一般来说，社会保障的制度目标有三个层次：第一，缓解贫困的层次；第二，收入安全层次；第三，社会公平层次。从社会福利的历史发展角度看，缓解贫困是政府首先介入的领域（如英国历史上的济贫措施）。其后，随着经济发展，收入安全成为政策重点。只有在社会经济进一步发展之后，收入再分配和社会公平才被提上议事日程。
改革开放以后，由于城市职工多年来习惯于无风险的工作，对市场风险的适应能力低，政策制定一直受到城市职工对于收入安全要求的强大压力。加之政府部门对于社会政策的目标转换没有经验，只能“摸着石头过河”，“摸着石头过河”意味着政策跟着（政治）压力走，保证城市工人的收入安全成为政策中心。因此，当中国的经济制度逐渐市场化，失去了其抑制贫富分化和通过充分就业缓解贫困的功能之后，充分就业和对生活必需品的价格管制等提供经济安全的机制已经不复存在，中国的社会保障制度没有及时地把这两者纳入自己的制度目标，社会政策中安全网的缺失问题随着社会问题的显性化而凸现出来。社会政策目标设计中的这一问题不可避免地反映在实践中。现在看来，就是自九十年代初以来，城市中（相对）贫困群体逐步扩大，农村中缓解（绝对）贫困的速度趋缓，城市和农村内部及城乡之间贫富分化日益加大。安全网方案本质上强调的是缓解贫困在社会政策目标中的优先地位，就这一点而言，它对中国社会政策的目标定位有借鉴意义。
在中国，由于经济实力的限制，选择收入安全作为最主要的社会政策目标是不实际的。同时，政府不能放弃其对最困难的社会群体进行救助的责任。所以，经济上具有可行性的政策选择可能是：中国政府选择安全网的策略，把对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任充分承担起来，兼顾收入安全和社会公平的政策目标，让能够自立的社会群体最大限度地自立，从而达到利用最低的经济成本保障社会安定的社会福利和社会保障政策，以确保实现经济发展的中心目标。
（摘自《战略与管理》2001年第6期）
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