就业与失业问题已经成为２１世纪中国经济发展的最大挑战
失业已经成为全球性发展的最大难题之一，创造就业已经成为全球发展的最大任务之一。20世纪90年代，发达国家失业率居高不下，面临长期性失业挑战；发展中国家不仅存在大量的公开的失业人口，也存在着大量的就业不足隐性失业人口；新兴工业化和新兴市场经济国家先后受到世界金融危机冲击和世界经济与贸易增长衰退的两次冲击，也导致失业率大幅度攀升；前苏联和东欧经济转型国家发生了“转轨衰退”，总产出急剧下降，就业人数大幅度下降，失业率突发性增长。就业机会或就业岗位已经不仅成为各国国内的不同人群之间相互竞争的“稀缺资源”，而且也成为世界各国相互争夺的“稀缺资源”。在当今世界生产能力严重过剩，通货紧缩压力越来越大，国际竞争越来越激烈的形势下，各国千方百计争夺国际资本，特别是外国直接投资，以便直接为本国劳动力提供更多的就业机会，同时大力发展出口导向贸易与经济，扩大各类出口商品和贸易服务的国际市场，以便间接为本国劳动力提供更多的就业机会。这表明，进入21世纪人类正在发生规模越来越大、竞争越来越激烈的“就业战争”。这就是中国就业与失业问题的国际背景。
就业与失业问题已经成为21世纪中国经济发展的最大挑战。这与我国的基本国情密切相关。根据世界银行统计，1999年我国总劳动力人口为7.51亿，占世界总量的26%，相当于高收入国家总劳动力人口(4.35亿)的1.73倍，相当于欧盟国家总劳动力人口(1.36亿)的5.5倍，相当于美国总劳动力人口(1.43亿)的5.3倍。世界上没有任何一个国家面临像中国所面对的就业挑战，即以世界上9.6%的自然资源(指电力生产量、商业能源使用量、农业种植面积和水资源)、9.4%的资本资源(指国内投资额、资本市场、净外国直接投资，按购买力平价计算)、1.85%的知识技术资源(指个人电脑数、因特网主机数、本国居民申请专利数、科学论文发表数和研究与开发支出，按购买力平价计算)、1.83%的国际资源(指出口货物和服务总额、进口货物和服务总额、版权和专利收入)来为世界上26%的劳动力人口创造就业机会。而美国则用世界上16.02%的自然资源、31.1%的资本资源、34.93%的技术资源、24.24%的国际资源来为世界上不足5%的劳动力资源创造就业岗位。
从20世纪90年代下半期，中国进入历史上空前的大规模的结构调整。所谓结构调整就是“创造性地摧毁”：一方面在那些新兴产业、采用新技术的领域、新的经济成分中不断创造新的工作岗位；另一方面在那些传统产业、采用旧技术的领域、旧的经济成分中不断摧毁大量的旧的工作岗位。当摧毁旧工作岗位的规模和速度远远超过创造新工作岗位的规模和速度时，就引发了大规模、突发性的“下岗洪水”、“失业洪水”，对我国经济、社会、政治等方面产生极其重大的负面影响。
中国就业问题最突出的现象之一是农业劳动力就业严重不足。我们估计，1991年农业剩余劳动力在1.66亿，而后有所下降，1995年以后由于农业劳动力向非农产业转移速度下降，因而农业剩余劳动力变化不大，到2000年约有1.42亿农业剩余劳动力，这相当于我国劳动力中有效劳动时间不足3/5，剩余劳动时间2/5左右。
“九五”期间我国创造就业能力大幅度下降，加剧了劳动就业供求矛盾。就业增长弹性从20世纪80年代的0.322下降为0.1，减少了2/3。第三产业每年创造就业岗位比“八五”期间减少了60%，全国31个省区有14个地区总就业人数呈负增长，局部地区就业矛盾尤为突出。
上述情况表明，我国就业形势十分严峻，各类人群之间的就业竞争愈演愈烈，堪称为世界最大的“就业战争”。因此，扩大就业、控制失业已经成为我国经济发展最紧迫的、最重要的任务。
创造就业成为中央政府的重要发展目标
江泽民同志在2001年11月中央经济工作会议上明确提出，各级党委和政府要把创造更多的就业岗位摆到突出位置，积极拓展就业渠道，增加城乡就业。为此要积极支持和引导劳动密集型产业发展；充分发挥中小企业和非公有制经济在吸纳劳动力就业方面的重要作用；落实扩大城镇就业的各项优惠政策，为增加就业创造更加宽松的体制政策环境和社会环境，以城镇化促进农业剩余劳动力的转移，实现城乡劳动力资源的合理配置。朱镕基总理在2002年3月第九届全国人大五次会议上的《政府工作报告》中提出：“积极扩大就业和再就业。这是增加居民收入的重要途径。努力拓宽就业渠道，增加就业岗位。大力发展就业容量大的劳动密集型产业、服务业、中小企业。扩大社会服务就业门路。实行弹性大、灵活性强、多样化的就业形式。发展劳动力市场，完善就业服务体系。认真落实鼓励自谋职业和促进就业的优惠政策措施。对弱势群体给予特殊的就业援助。”
劳动和社会保障部明确提出了21世纪的劳动和社会保障事业发展目标：基本建立起适应中国生产力发展水平、符合社会主义市场经济要求的比较完善的劳动和社会保障制度，使广大劳动者得到较为充分的就业和基本的社会保障，维护劳动者和用人单位的合法权益，提高城乡居民的物质和文化生活水平，促进经济发展和社会稳定。其主要任务还包括：不断提高劳动者素质和改善就业结构，基本形成市场导向的就业机制，努力促进就业增长，规范和完善失业率统计，城镇登记失业率控制在5%以内；积极协调劳动关系，保持劳动关系的和谐稳定。
2001年3月，劳动和社会保障部专家咨询委员会委托我主持“中国就业政策评估”研究课题。
本项研究明确地提出实行一个优先战略和九大政策措施。所谓一个优先战略是指实施就业优先的发展战略，选择“以就业为中心的经济增长模式”。所谓九大政策措施是指：实施就业密集型或劳动密集型工作行动计划；建立更加富有灵活性与流动性的公平竞争的劳动力市场，实行积极的劳动就业政策；加快调整正规就业结构，积极促进非正规就业发展；促进私营和个体的经济发展，采用鼓励扩大就业的经济政策；进一步开放服务业市场，积极吸引外资，创造更多的就业机会；在条件许可的情况下，通过缩短工时、降低就业参与率的政策增加就业机会；加速政府职能转变，实现旨在扩大就业、缓解失业、提高低收入人群就业能力的“良治”；促进城乡就业统筹，积极促进农村劳动力转移，并将农村劳动力就业问题纳入国家的就业规划；积极实行有利于就业的产业政策、贸易政策和科技政策，充分发挥我国劳动密集型产业优势。
特别需要指出的是，2002年6月24日，我应邀参加了朱镕基总理主持召开的经济工作座谈会，有12位经济学界的专家出席。在会上，朱总理对就业问题十分关注，为此我提供了“关于我国就业问题的若干看法”的报告，特别谈到：“面对大规模结构调整和失业，国家必须大量增加社会保障资金，支付结构改革成本，购买社会稳定。”2001年中央财政用于社会保障性支出982亿元，是1998年的5.18倍，共有4 700多万社保对象得到国家预算资金补助。这相当于年人均补助2 089元，月人均补助174元。中央财政用于社保性支出占GDP比重由1998年的0.24%提高到2001年的1.02%。2000年使约8 400万人普遍受益，2001年又使4 600万人受益，这是本届政府为广大人民做的最为实惠的“善事”。中国政府正在着手建立的社会保障制度是一项“利国利民，惠及子孙”的积德积善的伟大事业。我认为，扩大就业与缓解失业仍将是下届新政府的首要任务。
（摘自《扩大就业与挑战失业》，中国劳动社会保障出版社２００２年１１月版，定价：２５．００元。社址：北京市惠新东街１号，邮编：１０００２９）
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